forklarer: hvorfor’ differentiering ‘ er nøglen til at låse op for Paris climate deal

de, der undrer sig over, hvorfor en FN-klimaaftale har været så langsom at dukke op, kan se på spørgsmålet om differentiering.

differentiering er UN-jargon for det tornede spørgsmål om, hvordan man anerkender forskellene mellem udviklede lande og udviklingslande i den nye FN-aftale, som nationer håber at underskrive inden udgangen af denne uge i Paris.

emnet er kontroversielt, fordi det påvirker det ansvarsniveau, som rige og fattige nationer bliver nødt til at påtage sig i den globale kamp mod klimaændringer.

det betyder, at udviklingslandene kan blive nødt til at påtage sig yderligere tiltag, herunder bidrag til klimafinansiering, samt påtage sig strengere krav, når det gælder rapportering om deres fremskridt.

spørgsmålet filtrerer gennem hvert element i teksten og har været ansvarlig for at vække opvarmede ord og mistillid i forhandlingerne i årevis. Et kompromis vil være afgørende for at forsegle aftalen, men indtil videre har lande ikke været i stand til at trække deres forankrede holdninger til spørgsmålet.

baggrund

tilbage i 1992 var spørgsmålet langt mere enkelt.

den oprindelige FN-klimatraktat (De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer) opdelte lande i to grupper i henhold til deres udviklingsniveau, der er beskrevet i bilagene.

indtil for nylig var kun de udviklede nationer forpligtet til at påtage sig nye forpligtelser under FN for at tackle deres emissioner. Kyoto-protokollen, den eneste klimaændringsaftale med juridisk bindende mål til dato, vedtog denne tilgang, med rige lande alene tvunget til at reducere deres emissioner.

konventionen siger også, at lande skal handle “i overensstemmelse med deres fælles, men differentierede ansvar og respektive kapaciteter” og anerkender, at udviklede lande historisk set har udsendt mere kulsyre end udviklingslande.

alle ændringer i Durban

stadig afhaspning fra et mislykket forsøg på at underskrive en ny aftale i København i 2009, lande aftalt på Durban COP i 2011 at lancere en ny proces, der ville føre til nationer underskrive en juridisk bindende aftale i Paris i 2015.

denne aftale skulle være anderledes end Kyoto-protokollen. Mens det stadig skulle være “under konventionen” — inklusive dets bilag og forestillinger om differentieret ansvar og kapacitet — skulle det også være “anvendeligt for alle”.

dette har ført til en spænding i den fireårige proces. En uge før aftalen skal underskrives, er lande stadig langt fra en løsning.

problemet virker næsten uhåndterligt: hvordan man skriver en aftale, der inkluderer forpligtelser for alle parter uden at slette ansvaret for udviklede nationer for at påtage sig den største byrde?

“forældet”

udviklede lande har understreget, at den binære opdeling mellem udviklede lande og udviklingslande ikke længere er en troværdig måde at organisere en klimatraktat på, hvad de angår.

EU ‘ s hovedforhandler, Elina Bardram, opsummerede pænt, hvorfor mange lande nu afviser den strenge opdeling mellem udviklede lande og udviklingslande ved en nylig forhandlingsrunde i Bonn. Hun sagde:

vi finder det noget uheldigt at se, at nogle lande vender tilbage til stiv og noget forældet retorik, der opdeler verden i udviklede lande og udviklingslande efter indkomstniveauer, som de var i 1990 ‘ erne. Og det er samtidig med, at vi ved, at alle parter og verden uden for forhandlingerne er fuldt ud klar over, at den nye aftale skal afspejle nutidens virkelighed og udvikle sig, som verden gør.

men det betyder ikke, at EU på en eller anden måde forsøger at “omskrive konventionen”, forklarede hun — en fælles beskyldning fra nogle udviklede nationer. Hun tilføjede:

vi har sammen besluttet at forhandle en aftale, der vil være’gældende for alle’. Det skete i Durban. Det, jeg lige sagde, betyder ikke, at EU ikke ville respektere eller overholde konventionens principper. Det gør vi, og det gør vi. Men vi insisterer på, at anvendelsen af differentieringsprincippet bliver mere nuanceret.

udviklingslande har fundet dette argument svært at acceptere. I en pressemeddelelse i Paris sagde Gurdial Singh Nijar, leder af den malaysiske delegation og repræsenterer en forhandlingsalliance kaldet De ligesindede udviklingslande:

Konventet har meget klart fastlagt principperne, og vi arbejder inden for konventet. Man kan ikke bruge fremmede faktorer til at ændre det, der allerede er aftalt, og som er bindende — det er meget vigtigt… der er processer til ændring af konventionen. Følg ændringsprocessen, hvis du vil gøre det.

rigdom og emissioner

i FN ‘ s klimaregime er landene opdelt efter en blanding af velstand, emissioner pr.indbygger og kumulative Bidrag til drivhusgasniveauer i atmosfæren.

indkomstmæssigt forventes lande, der i øjeblikket leverer klimafinansiering, at udgøre 15 af de 25 rigeste pr. Opdelingen var den samme i 1992, da konventionen blev aftalt.

i gennemsnit forbliver donorlande mere end fem gange rigere end modtagere, på trods af at outliers som Grækenland eller Portugal er meget fattigere end at “udvikle” Katar eller Saudi-Arabien.

med hensyn til emissioner er billedet imidlertid skiftet markant. Diagrammet nedenfor viser, hvordan kumulative CO2-emissioner fra Kina, USA, EU og Indien har udviklet sig siden 1850, og hvordan de vil fortsætte med at ændre sig, hvis lande følger deres klimaløfter.

mens USA og EU historisk har bidraget langt mere til klimaproblemet, er Kina ved at indhente. Kinas emissioner, der allerede er på niveau med EU ‘ s per capita, fortsætter med at vokse. Indiens bidrag stiger også, men det vil forblive en sammenlignelig lille bidragyder — især pr.

“lande i stand til at gøre det”

i Paris denne uge har debatten om differentiering centreret sig om en syv-ords sætning: “lande i stand til at gøre det”.

i den tekst, der vil blive forhandlet af ministre i løbet af ugen, vises sætningen i forskellige sammenhænge.

i afsnittet om afbødning — hvordan lande skal tackle deres emissioner — adskiller det parterne ved at foreslå, at udviklede lande og “dem, der er i stand til at gøre det”, skal være forpligtet til at indsende økonomiske mål.

i afsnittet om finansiering står det, at udviklede lande og “dem, der er i stand til at gøre det”, skal give penge til at hjælpe fattige nationer med at håndtere klimaændringer.

sidstnævnte ansøgning om finansiering har været den mest kontroversielle. I lyset af det kan det være svært at forstå, hvorfor dette har forårsaget et sådant oprør fra udviklingslandene.

mens størstedelen af klimafinansieringen hidtil er leveret af udviklede lande, er nogle fattigere nationer allerede trådt frem for at yde klimafinansiering.

Mongoliet og Sydkorea er blandt udviklingslandene, der frivilligt har lagt penge i Den Grønne Klimafond, den FN-støttede bank, der er designet til at hjælpe fattige lande med at tackle klimaændringer. I September meddelte Kina, at det ville give $2 mia.til andre lande i det globale syd for at hjælpe dem med at tackle klimaændringer.

leder den amerikanske forhandler Todd Stern understregede på en pressekonference i Paris, at det at tillade lande “i stand til at gøre det” at bidrage til puljen af klimafinansiering kun anerkendte skift, der allerede fandt sted, og at deres bidrag fortsat ville være på et helt frivilligt grundlag.

men som svar på et pressekonferencespørgsmål fra Carbon Brief sagde UNFCCC ‘ s eksekutivsekretær Christiana Figueres:

Kina har været klar over, at dette ikke er beregnet til at erstatte forpligtelserne, bestemt de udviklede landes økonomiske forpligtelser, men snarere at blive meget mere betragtet som en supplerende foranstaltning for nogle lande, der kan gøre det.

vrede

så hvorfor er udviklingslandene ked af det?

mens Stern måske har sagt, at bidrag fra udviklingslande ville forblive frivillige, er udtrykket “lande i stand til at gøre det” vagt — og mange ser det som et tegn på fare i en proces, hvor tillid er notorisk skrøbelig.

i 2009 lovede rige nationer at give $100 mia.om året inden 2020 i klimafinansiering til fattige lande. At tillade vag formulering af dette i den nye aftale kunne rejse tvivl om, hvorvidt forpligtelsen til at levere dette stadig vil hvile helt på udviklede landes skuldre — eller om et uspecificeret beløb nu skulle leveres af uspecificerede lande.

der er også bekymring over, hvem der skal beslutte, hvilke lande der vil blive betragtet som “i stand til at gøre det”. Ville lande beslutte dette selv, eller ville der være et sæt målinger til at bestemme det? En forhandler fra small islands forhandlingsalliance (aosis) foreslog, at lande ville blive overladt til at beslutte sig selv, men at det ville åbne muligheden for, at lande uden juridisk forpligtelse blev “nudged” for at yde kontanter.

den amerikanske forhandler Todd Stern har understreget, at eventuelle yderligere økonomiske bidrag fra udviklingslandene ville være “frivillige”, men EU ‘ s klimakommissær Miguel Arias ca. Han sagde:

vi ønsker, at det skal være obligatorisk. Det er vores holdning. Sandsynligvis bliver vi nødt til at forhandle…verden har ændret sig, så lande, der er i stand til at gøre det, bør også komme med og støtte andre mennesker… ‘i stand til at gøre det’, det betyder, at de er på samme niveau af økonomisk udvikling som de andre lande, der kaldes udviklede.

formand for G77 + Kina forhandlingsgruppe, der svarede på et spørgsmål fra Carbon Brief, opsummerede nogle af problemerne med en allegori til livet i hendes Sydafrikanske hjem:

hvordan indfører man et juridisk bindende instrument ‘lande i stand til at gøre det’? I min familie, med børnene, fortæller jeg dem, at du vil rense, så og så, du vil rense rummet. Jeg siger ikke, at nogen vil rense rummet. Jeg siger dig, John, vil rense rummet. Du, Grace, vil gøre opvasken. Der er ingen ‘nogen i stand til at gøre det’ vil tørre gulvet. Jeg har brug for ansvarlighed, jeg har virkelig brug for ansvarlighed. Og jeg skal først og fremmest vide, at gulvet er blevet renset.

flere problemer

men problemet slutter ikke med manglende ansvarlighed.

der er også bekymring for, at det at lægge ekstra byrder på udviklingslande nu ville betyde, at rige lande ville få lov til at unddrage sig deres historiske ansvar for at forårsage klimaændringer.

der er en følelse blandt udviklingslandene, at de rige nationer skal påtage sig flere byrder i dag for at kompensere for de årtier, de brugte på at udvikle på ryggen på forurenende energi.

Kinas førende forhandler, fortalte journalister i Paris:

jeg synes, det er ligegyldigt, om parterne ville have kapacitet eller er ‘i stand til at gøre det’. Det, der betyder noget i disse forhandlinger om de finansielle spørgsmål, er snarere det historiske ansvar for at forårsage klimaændringsproblemer. Det er meget klart i konventionens bestemmelser, at de udviklede lande har forpligtet sig til at levere finansiel teknologi og kapacitet til fattige udviklingslande.

dette forværres yderligere af en generel mangel på tillid mellem udviklede lande og udviklingslande. De $ 100 mia.om året, som de udviklede lande har lovet, har været langsomme, og der er stadig ingen klar plan for, hvordan man skalerer penge op til dette niveau inden 2020.

en nylig rapport fra OECD, der antydede, at pengestrømme nu var på omkring $60 mia.om året, irriterede udviklingslandene endnu mere med en omstridt definition af betydningen af “klimafinansiering”, som de ikke var blevet hørt om.

konklusion

differentiering er vanskelig. Siden 1992 er mange af verdens fattigste økonomier vokset betydeligt, både hvad angår velstand og emissioner. Kina, Sydkorea og Singapore, alle udviklingslande for så vidt angår UNFCCC, betragtes af IMF som avancerede økonomier.

som en tysk forhandler sagde i November, “hvis vi fortsætter adskillelsen af 1992-konventionen, ville det betyde, at Grækenland skal støtte Katar.”

i mellemtiden har udviklede lande svoret, at de ser alvorligt på deres forpligtelser. På en pressekonference i Paris fortalte EU ‘ s klimakommissær Miguel Arias ca Kurtete journalister:

de udviklede lande, vi er forpligtet til vores forpligtelser, så vi vil opfylde $100bn-forpligtelsen fuldt ud inden 2020, og efter 2020 vil udviklede lande påtage sig deres ansvar. Vi gemmer os ikke nogen steder.

men for hvert Kina, Singapore og Sydkorea er der også en Gambia, Bhutan eller Nauru — små udviklingslande, der stadig har lave emissioner og lav kapacitet. Mens den nye aftale skal være “gældende for alle”, er det klart, at nogle økonomier stadig er på de lavere udviklingstrin, og den nye aftale skal tage højde for dette.

i mellemtiden vil andre fortsætte med at blive rigere og vokse deres emissioner. Den aftale, som lande underskriver i Paris, er ikke kun for i dag, men for de kommende årtier.

forhandlerne har nu en uge til at underskrive en bindende traktat, der tegner sig for både historien og fremtiden for menneskelig udvikling.