Una consolidación del Poder
Inmediatamente después de los ataques terroristas de 2001, el gobierno de los Estados Unidos se movió rápidamente para minimizar el riesgo de nuevos ataques y buscar formas de equipar mejor al gobierno para manejar amenazas futuras. El Congreso de los Estados Unidos fue particularmente activo. En un aluvión de actividades después del 11 de septiembre, el Congreso aprobó leyes radicales para reorganizar el gobierno para que responda mejor a las amenazas del terrorismo y para mejorar significativamente las herramientas de aplicación de la ley para que sea más fácil para el gobierno encontrar, rastrear y arrestar a posibles terroristas. Incluso con los amplios cambios, que dieron lugar a una importante consolidación del poder, el gobierno se enfrentó a una enorme tarea para tratar de salvaguardar una sociedad libre y abierta de los ataques terroristas.
Departamento de Seguridad Nacional
Una forma importante en que el gobierno esperaba posicionarse mejor para analizar las amenazas terroristas, actuar sobre ellas y proporcionar una respuesta rápida en caso de que ocurriera otro ataque fue a través de una reorganización masiva del gobierno. En 2002, el Congreso creó un nuevo departamento a nivel de gabinete, el Departamento de Seguridad Nacional. La medida representó una revisión importante del gobierno, la mayor reestructuración gubernamental desde 1947, cuando el presidente Harry S. Truman fusionó los Departamentos de Guerra y Marina en el Departamento de Defensa.
El tamaño de la reestructuración, fue asombroso. Para crear el nuevo departamento, se consolidaron veintidós agencias y oficinas existentes distribuidas por todo el gobierno federal, reuniendo a aproximadamente 170,000 empleados. Entre otras cosas, el Departamento de Seguridad Nacional absorbió a la Guardia Costera, la Patrulla Fronteriza, el Servicio de Aduanas, el Servicio Secreto, la Administración de Seguridad de Transporte y el problemático Servicio de Inmigración y Naturalización (INS). La idea detrás de la consolidación era que tal centralización mejoraría la capacidad del gobierno para coordinar los esfuerzos antiterroristas. Los proponentes también creían que la reestructuración mejoraría la capacidad del gobierno para reunir y sintetizar información sobre los terroristas y sus complots, al tiempo que aumentaría la seguridad fronteriza.
El Departamento de Seguridad Nacional tiene cuatro divisiones principales. Uno de ellos se encarga de fortalecer y administrar la seguridad de las fronteras y el transporte. El segundo está diseñado para garantizar la preparación para emergencias y supervisar la respuesta a ataques terroristas futuros
. Otro se encarga de desarrollar e implementar medios para proteger al público de ataques biológicos, químicos, radiológicos o nucleares. La división final se estableció para crear un centro de intercambio de información sobre inteligencia terrorista.
Coordinación de la información
Los funcionarios esperaban especialmente que la reestructuración impulsara mejoras en la seguridad fronteriza, en particular en la forma en que se administraba el Servicio de Inmigración y Naturalización. La credibilidad del servicio, y la de todo el gobierno federal, se puso en tela de juicio el 11 de marzo de 2002, cuando el INS envió una carta a una escuela de vuelo de Florida anunciando que el INS había aprobado visas para que dos extranjeros, Mohammed Atta y Marwa Al-Shehhi, fueran autorizados a recibir entrenamiento de vuelo. Los dos hombres, por supuesto, estaban entre los diecinueve secuestradores del 11 de septiembre y habían estado muertos durante seis meses. El INS no solo había dejado entrar al país a los terroristas nacidos en el extranjero y a sus cómplices, sino que no había podido seguirles la pista.
Los legisladores que elaboraron legislación para el Departamento de Seguridad Nacional atribuyeron parte de los problemas en el INS a una misión contradictoria. El INS había sido responsable de proporcionar servicios para inmigrantes, como la concesión de documentos que permiten a los inmigrantes vivir, estudiar y trabajar en los Estados Unidos. Al mismo tiempo, el INS también se encargó de hacer cumplir una amplia variedad de leyes de inmigración, incluida la tarea desalentadora de inspeccionar a todas las personas que ingresan al país, realizar investigaciones criminales de inmigrantes y patrullar las fronteras para inmigrantes ilegales. Como solo una medida de la enormidad de la tarea del servicio de inmigración, menos de cinco mil agentes del INS en 2001 tuvieron que realizar más de 510 millones de inspecciones de personas que llegaban a los Estados Unidos en más de trescientos puertos de entrada. Además, el INS tenía menos de dos mil investigadores en 2001 para encontrar hasta 8 millones de residentes ilegales en los Estados Unidos.
Para solucionar estos problemas, el Congreso agregó el INS al nuevo Departamento de Seguridad Nacional y separó los servicios de inmigración de las funciones de aplicación de la ley del servicio dentro del nuevo departamento. Además, el Congreso aprobó fondos para que el INS contratara a miles de nuevos agentes e inspectores de la Patrulla Fronteriza. Aunque a los críticos les preocupaba que los servicios de inmigración pudieran sufrir al trasladar el INS al nuevo departamento, los defensores creían que la incorporación del INS al Departamento de Seguridad Nacional mejoraría en gran medida la eficacia de la agencia y proporcionaría al gobierno una mayor capacidad para rastrear a los visitantes extranjeros.
Al crear el nuevo departamento, los legisladores también esperaban mejorar significativamente la capacidad del gobierno para sintetizar y analizar información de inteligencia. A medida que los funcionarios revisaban la información de inteligencia que tenían antes del 11 de septiembre, muchos se dieron cuenta de que el gobierno tenía una cantidad significativa de información que, de haber actuado, podría haber evitado los ataques terroristas. El problema no es tanto la falta de información como la falta de conocimiento de los importantes servicios de inteligencia que ya poseen los funcionarios del gobierno. Resumiendo la situación, un agente del FBI dijo :” No sabíamos lo que sabíamos.”23 En consecuencia, una de las divisiones del nuevo departamento es responsable de seleccionar los informes de todas las fuentes de inteligencia de los Estados Unidos. Los analistas de la división evalúan los riesgos que plantean las amenazas y emiten advertencias a los organismos encargados de hacer cumplir la ley y al público en general.
Para mantener informado al público de la probabilidad de un ataque terrorista en un momento dado, el departamento también desarrolló un sistema codificado por colores basado en el análisis de la información de inteligencia de la división. Bajo el sistema, un bajo nivel de amenaza está representado por el color verde, y el azul significa que la nación está en alerta vigilada. El amarillo indica una amenaza elevada y se emite cuando el gobierno cree que hay una posibilidad significativa de un ataque terrorista. La naranja indica un alto nivel de amenaza, y la roja señala lo que el gobierno considera un grave riesgo de ataque terrorista.
Aunque está diseñado para mantener informado al público sobre los posibles riesgos de terrorismo, el sistema codificado por colores ha sido criticado por aquellos que creen que no tiene sentido para la mayoría de los estadounidenses. Por ejemplo, el conocimiento de que hay una alta probabilidad de un ataque terrorista es de poca utilidad para el estadounidense promedio, que más probablemente quiere saber si es seguro ir a un centro comercial del vecindario, un lugar deportivo o cruzar un puente. A principios de 2003, el gobierno no había sido capaz de refinar su sistema de alerta para identificar lugares particulares que se consideraban propensos a ser atacados, y muchos estadounidenses habían comenzado a descartar las evaluaciones de amenazas del gobierno.
Mejor preparación Debatida
Cuando se trata de la cuestión de qué tan bien funcionará la reorganización masiva del gobierno y qué tan efectiva será en la lucha contra el terrorismo, los analistas están divididos. Todos están de acuerdo en que, si el departamento funciona según lo previsto, los esfuerzos del Gobierno en la lucha contra el terrorismo se racionalizarán considerablemente. En consecuencia, los Estados Unidos podrán responder con mayor rapidez y eficacia a las amenazas percibidas. Por ejemplo, muchos analistas creen que la creación de un centro de intercambio centralizado de información de inteligencia mejorará en gran medida la capacidad del gobierno para supervisar y evaluar posibles amenazas. Los escépticos, sin embargo, cuestionan si la reorganización realmente mejorará la seguridad interna. Señalan que el mero hecho de poner una gran cantidad de agencias dispares bajo un mismo techo no necesariamente mejorará la capacidad del gobierno para luchar contra el terrorismo. Además, les preocupa que, en cambio, la medida solo empantane los esfuerzos antiterroristas en la burocracia.
Una preocupación clave entre los expertos es que la reorganización masiva, con su enfoque principal en la seguridad interna, puede reducir inadvertidamente la capacidad del gobierno para llevar a cabo otras misiones importantes. Por ejemplo, la Guardia Costera de los Estados Unidos ha centrado tradicionalmente sus esfuerzos en llevar a cabo operaciones de búsqueda y rescate en el mar. Con el nuevo énfasis de la guardia en los esfuerzos antiterroristas, los críticos temen que los ejercicios de búsqueda y rescate puedan sufrir, con resultados desastrosos para los navegantes en dificultades.
A pesar de tales preocupaciones, los funcionarios del gobierno saludaron la creación del nuevo departamento como un paso significativo para reforzar la preparación de la nación para futuros ataques terroristas y la defensa contra ellos. Sin embargo, los propios funcionarios del departamento advirtieron que estar preparado para posibles ataques terroristas no es un trabajo exclusivo de las agencias gubernamentales y los funcionarios de emergencia. Más bien, es un trabajo para todos los estadounidenses. El departamento instó a los estadounidenses a estar vigilantes, vigilando los signos de actividad sospechosa que pudieran estar relacionados con un ataque terrorista. El departamento también instó a los estadounidenses a asegurarse de que estén adecuadamente preparados y a formular planes claros en caso de que se realice un ataque. En un artículo en línea, el Departamento de Seguridad Nacional declaró:
Mejorar nuestra preparación nacional no es solo un trabajo para los profesionales: las fuerzas del orden, los bomberos y otros. Todos los estadounidenses deben comenzar un proceso de aprendizaje sobre las amenazas potenciales para que estemos mejor preparados para reaccionar durante un ataque.
Si bien no hay manera de predecir lo que sucederá o cuáles serán sus circunstancias personales, hay cosas simples que puede hacer ahora para prepararse y preparar a sus seres queridos.24
La Ley Patriota
Además de reorganizar el gobierno para mejor posicionarlo para responder a la amenaza del terrorismo y alistar a los estadounidenses comunes en la lucha, el Congreso también buscó reforzar la capacidad del gobierno para localizar y detener a los terroristas potenciales antes de que atacaran. Tras los ataques, muchos funcionarios del gobierno se quejaron de que los organismos encargados de promover la seguridad no podían prever adecuadamente posibles amenazas porque las leyes de la nación no autorizaban los instrumentos necesarios para hacer cumplir la ley.
En el clima de temor y aprensión que siguió al 11 de septiembre, por lo tanto, el gobierno buscó, y el Congreso aprobó, una serie de nuevos poderes para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. El 26 de octubre de 2001, aproximadamente seis semanas después de los ataques terroristas, los legisladores aprobaron, con poco debate, una de las primeras piezas importantes de la legislación antiterrorista: la Ley Patriota de los Estados Unidos. Al aprobar la medida, los miembros del Congreso intentaron responder a la solicitud del Departamento de Justicia de ampliar los poderes de recopilación de inteligencia, basándose en la teoría de que el departamento podría haber sido capaz de desentrañar el complot del 11 de septiembre antes de que ocurriera, si solo tuviera poderes más amplios para recopilar información. Entre otras cosas, el departamento solicitó y recibió una mayor autoridad para realizar registros físicos, obtener escuchas telefónicas y realizar actividades de vigilancia electrónica.
Algunos de los cambios provocados por la Ley Patriota fueron extensiones naturales de los poderes que las agencias federales ya tenían para vigilar a los sospechosos de terrorismo. Estas adiciones se consideraron necesarias para eliminar las deficiencias en la capacidad del gobierno para rastrear a los terroristas a medida que se trasladaban por todo el mundo. Por ejemplo, la Ley Patriota amplió la capacidad del gobierno para obtener la llamada vigilancia itinerante de las actividades telefónicas de una persona, es decir, una vigilancia no vinculada a un solo teléfono. Anteriormente, el gobierno sólo podía llevar a cabo actividades de vigilancia itinerante en el ámbito de la aplicación de la ley en el país. La Ley Patriota le dio al gobierno el mismo poder en operaciones de inteligencia extranjeras. Del mismo modo, la ley aumentó la autoridad del gobierno para obtener citaciones y órdenes de registro para obtener información de las compañías de cable, que proporcionaban cada vez más el mismo tipo de servicios que los proveedores de servicios de teléfono e Internet.
Otros aspectos de la Ley Patriota se diseñaron para dotar al gobierno de mejores capacidades para vigilar y rastrear a los presuntos terroristas, que cada vez utilizan más computadoras e Internet para comunicar sus planes. La nueva ley autorizaba la vigilancia de la fuente y el destino del correo electrónico y de la actividad en Internet, una expansión significativa del poder que, según funcionarios gubernamentales, mejoraría en gran medida los esfuerzos para rastrear a los terroristas. La ley anterior solo permitía a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley instalar lo que se llaman registros de bolígrafos, que registran los números de teléfono marcados desde el teléfono de un sospechoso, y dispositivos de captura y rastreo, que registran los números desde los que se originan las llamadas telefónicas entrantes. Sin embargo, la Ley Patriota va mucho más allá, al permitir el uso de tales dispositivos para registrar las actividades de Internet de un sospechoso.
Estas herramientas podrían resultar invaluables para el gobierno. Por ejemplo, si un sospechoso escribía o recibía regularmente mensajes de correo electrónico de otros terroristas conocidos, los funcionarios podrían obtener información importante sobre las organizaciones y métodos terroristas. Además, si un sospechoso visitara regularmente sitios web extremistas antiestadounidenses o sitios dedicados a ayudar a la gente a construir armas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley tendrían más motivos para continuar y aumentar la vigilancia.
La Ley Patriota también incluía disposiciones que legitimaban efectivamente un poderoso programa de software del FBI que permitía a los agentes leer transmisiones de correo electrónico. Originalmente llamado Carnivore y ahora conocido por el nombre menos descriptivo, DCS 1000, el programa de software es una herramienta poderosa que teóricamente podría permitir a las autoridades descubrir planes terroristas. Capturar el contenido de los mensajes de correo electrónico se considera una búsqueda sujeta a la Cuarta Enmienda de la Constitución, lo que significa que el gobierno debe obtener primero una orden judicial antes de leer el correo electrónico de un sospechoso. Sin embargo, la Ley Patriota sancionó efectivamente el uso del programa como un registro de bolígrafos y un dispositivo de captura y rastreo. Esto significa que, en virtud de la nueva ley, siempre que el gobierno utilice su propio software para tales fines, simplemente debe mantener y proporcionar un registro de la información recopilada.
La Ley Patriota también aumenta en gran medida las formas en que el gobierno puede recopilar información. La Cuarta Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos exige que los agentes de la ley notifiquen inmediatamente cuando se lleva a cabo un registro. Sin embargo, la nueva ley ha ampliado las circunstancias en que se pueden realizar registros secretos. Esta herramienta podría ayudar a los investigadores a reunir pruebas en casos de terrorismo como parte de investigaciones más amplias
sobre actividades terroristas. Entre otras cosas, la nueva ley permite al gobierno llevar a cabo vigilancia o registros físicos clandestinos de agentes extranjeros, incluidos ciudadanos estadounidenses, durante un máximo de noventa días, incluso si el gobierno no tiene causa probable para creer que se está cometiendo un delito.
Los defensores gubernamentales de los poderes ampliados proporcionados por la Ley Patriota argumentan que las nuevas herramientas de aplicación de la ley son necesarias para permitir que el gobierno prevenga otra ola de ataques terroristas. Debido a que los riesgos de la inacción son tan altos y conllevan el potencial de muerte y destrucción generalizadas, las medidas extraordinarias no solo son apropiadas, afirman, sino necesarias.
Preocupaciones de derechos civiles
Los críticos de estos nuevos poderes y sistemas advierten que lo que los terroristas podrían ser incapaces de desmantelar, los esfuerzos para erradicar a los terroristas lo harán. En otras palabras, si bien los poderes ampliados podrían tener beneficios obvios para los investigadores que buscan pistas de terrorismo, la nueva autoridad también tiene el potencial de erosionar significativamente la privacidad y los derechos civiles, apreciados como una de las mayores libertades de Estados Unidos. Como crítico Stephen J. Schulhofer, profesor de derecho de la Universidad de Nueva York, señaló: “Los registros relativos a cualquier ciudadano estadounidense ahora están disponibles para la inspección clandestina del FBI siempre que el agente declare que los registros ‘se buscan para una investigación autorizada to para proteger contra el terrorismo internacional’, ya sea que haya o no una base para considerar a la persona atacada como sospechosa o agente extranjero.”25
Muchos críticos de la Ley Patriota creían que los amplios poderes para llevar a cabo registros clandestinos eran peligrosos e innecesarios. Dijeron que el gobierno ya tenía suficiente poder para llevar a cabo búsquedas secretas en casos de terrorismo internacional en virtud de la Ley de Vigilancia de Inteligencia Extranjera. Más preocupante, argumentaron, era el hecho de que las nuevas facultades para los registros secretos contenidas en la Ley Patriota no se limitaban a los casos de terrorismo, sino que podían utilizarse en cualquier investigación penal. Además, debido a que a menudo es difícil para el gobierno identificar a los agentes extranjeros, los ciudadanos estadounidenses y los extranjeros podrían estar sujetos a una amplia vigilancia y registros secretos solo bajo la sospecha del gobierno.
También es preocupante para los libertarios civiles la expansión de la Ley Patriota de la capacidad del gobierno para obtener documentos y registros que bajo la ley anterior se habrían considerado privados. La nueva ley, por ejemplo, permite al gobierno obtener los registros financieros de los clientes bancarios simplemente declarando que la solicitud es parte de un esfuerzo de lucha contra el terrorismo. De manera similar, la ley permite al gobierno obtener registros telefónicos y registros estudiantiles. Además, si bien el gobierno tenía autoridad previa para obtener registros de empresas relacionadas con viajes, como aerolíneas y compañías de alquiler de automóviles, el gobierno, en virtud de la Ley Patriota, ahora tiene autorización para examinar los registros de cualquier empresa, desde compañías de tarjetas de crédito hasta librerías. Queda por ver, sin embargo, si los nuevos poderes ayudarán u obstaculizarán los esfuerzos antiterroristas del gobierno.
Un Sistema que todo lo Ve
A pesar de que muchos estadounidenses cuestionaron la sabiduría de proporcionar al gobierno tantas herramientas nuevas que tenían el potencial de erosionar seriamente las libertades civiles, varias agencias gubernamentales estaban tratando de desarrollar sistemas antiterroristas que, por su naturaleza, tenían el potencial de socavar por completo la privacidad de los estadounidenses comunes. Uno de los esfuerzos más controvertidos para descubrir ataques terroristas antes de que ocurran fue lanzado por la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada del Departamento de Defensa, que estableció lo que llamó el proyecto de Conciencia de Información Total. El objetivo del programa era desarrollar un poderoso sistema de recopilación de información que pudiera ayudar al gobierno a identificar a los terroristas mientras aún estaban en las etapas de planificación de sus ataques.
El objetivo del programa, como se indica en el sitio web de la Oficina de Sensibilización de la Información Total, “es revolucionar
la capacidad de los Estados Unidos para detectar, clasificar e identificar a terroristas extranjeros—y descifrar sus planes—y, de ese modo, permitir que los Estados Unidos adopten medidas oportunas para prevenir y derrotar con éxito los actos terroristas.”26 La Oficina de Información Total incluso tenía su propio logotipo, que presentaba un ojo encima de una pirámide (similar al que se encuentra en el dorso de los billetes de un dólar) con vista a una representación del mundo. El logotipo incluía la frase latina, Scientia est Potentia, que significa “el conocimiento es poder”.”
Los planificadores imaginaron un sistema capaz de extraer una variedad de bases de datos, que van desde registros de tarjetas de crédito hasta compras de boletos de avión, y luego analizar la información capturada para detectar patrones de actividad sospechosa. Además, los proponentes del programa esperaban conectar las bases de datos nacionales con las de otros países. Al anunciar el ambicioso proyecto en 2002, el Subsecretario de Defensa Pete Aldridge dijo: “Estamos en una guerra contra el terrorismo, estamos tratando de prevenir actos terroristas contra nuestro país. Estamos tratando de dar a nuestra gente, que entiende y trata de localizar a los terroristas, un conjunto suficiente de herramientas.”27
Aunque muchos legisladores vieron el enorme potencial del sistema propuesto para aumentar la capacidad del gobierno para rastrear y detener a los terroristas antes de que ataquen, los críticos se quejaron de que el programa socavaría seriamente las libertades civiles y la privacidad de los ciudadanos estadounidenses. William Safire, un columnista conservador del New York Times, señaló que el programa tenía el potencial de rastrear todos los movimientos de los estadounidenses. Escribió:
Cada compra que haga con una tarjeta de crédito, cada suscripción a una revista que compre y cada receta médica que llene, cada sitio web que visite y correo electrónico que envíe o reciba, cada calificación académica que reciba, cada depósito bancario que haga, cada viaje que reserve y cada evento al que asista, todas estas transacciones y comunicaciones irán a lo que el Departamento de Defensa describe como “una gran base de datos virtual y centralizada”.28
Debido al potencial de un sistema de este tipo para espiar a los estadounidenses comunes y entrometerse en detalles íntimos de sus vidas, en 2002, el Congreso aprobó una legislación que prohíbe el uso del sistema de Conciencia de Información Total contra los ciudadanos estadounidenses. Sin embargo, muchos estadounidenses vieron en el proyecto de Conciencia de Información Total y en la Ley Patriota el potencial de abusos graves de los derechos civiles y la privacidad. Para ellos, los esfuerzos del Gobierno por protegerlos del terrorismo constituyen una amenaza más importante que la que plantean los propios terroristas. Si bien la mayoría de los ciudadanos creían que el gobierno actuaba por un deseo genuino de frustrar los problemas, muchos se preguntaban si los esfuerzos antiterroristas por sí mismos destruirían de manera más efectiva a los terroristas o sus queridos ideales estadounidenses.
