Explicateur: Pourquoi la “différenciation” est la clé pour débloquer l’accord de Paris sur le climat

Ceux qui se demandent pourquoi un accord des Nations Unies sur le climat a été si lent à émerger pourraient se pencher sur la question de la différenciation.

La différenciation est le jargon de l’ONU pour l’épineuse question de savoir comment reconnaître les différences entre pays développés et pays en développement dans le nouvel accord des Nations Unies que les pays espèrent signer d’ici la fin de cette semaine à Paris.

Le sujet est controversé car il affecte le niveau de responsabilité que les pays riches et pauvres devront assumer dans la lutte mondiale contre le changement climatique.

Cela signifie que les pays en développement pourraient devoir prendre des mesures supplémentaires, y compris contribuer au financement climatique, ainsi que des exigences plus strictes lorsqu’il s’agit de rendre compte de leurs progrès.

La question traverse chaque élément du texte et est responsable de susciter des mots enflammés et de la méfiance dans les négociations depuis des années. Un compromis sera crucial pour sceller l’accord, mais jusqu’à présent, les pays n’ont pas été en mesure d’écarter leurs positions bien ancrées sur la question.

Contexte

En 1992, la question était beaucoup plus simple.

Le traité initial des Nations Unies sur le climat (la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques) divisait les pays en deux groupes, selon leur niveau de développement, énoncés dans ses annexes.

Jusqu’à récemment, seuls les pays développés étaient obligés de prendre de nouveaux engagements au titre de l’ONU pour lutter contre leurs émissions. Le Protocole de Kyoto, le seul accord sur le changement climatique avec des objectifs juridiquement contraignants à ce jour, a adopté cette approche, les pays riches étant seuls obligés de réduire leurs émissions.

La Convention stipule également que les pays doivent agir ” conformément à leurs responsabilités communes mais différenciées et à leurs capacités respectives”, et reconnaît que, historiquement, les pays développés ont émis plus de dioxyde de carbone que les pays en développement.

Tous les changements à Durban

Toujours sous le choc d’une tentative ratée de signer un nouvel accord à Copenhague en 2009, les pays ont convenu lors de la COP de Durban en 2011 de lancer un nouveau processus qui conduirait les pays à signer un accord juridiquement contraignant à Paris en 2015.

Cet accord devait être différent du Protocole de Kyoto. S’il devait encore être ” au titre de la Convention ” — y compris ses annexes et les notions de responsabilités et de capacités différenciées —, il devait également être ” applicable à tous “.

Cela a conduit à une tension dans le processus de quatre ans. Une semaine avant la signature de l’accord, les pays sont encore loin d’une solution.

Le problème semble presque insoluble: comment rédiger un accord qui comprenne des obligations pour toutes les parties, sans effacer la responsabilité des pays développés d’assumer le plus gros fardeau?

“Dépassé”

Les pays développés ont souligné que le clivage binaire entre pays développés et pays en développement n’est plus un moyen crédible d’organiser un traité sur le climat, en ce qui les concerne.

La négociatrice en chef de l’UE, Elina Bardram, a bien résumé pourquoi de nombreux pays rejettent désormais la stricte division entre pays développés et pays en développement lors d’un récent cycle de négociations à Bonn. Elle a dit:

Nous considérons qu’il est quelque peu regrettable de voir que certains pays reviennent à une rhétorique rigide et quelque peu dépassée qui divise le monde en pays développés et en pays en développement selon les niveaux de revenu tels qu’ils étaient dans les années 1990. Et cela en même temps que nous savons que toutes les parties, et même le monde extérieur aux négociations, sont parfaitement conscientes que pour être efficace, le nouvel accord doit refléter la réalité d’aujourd’hui et évoluer comme le monde le fait.

Mais cela ne signifie pas que l’UE tente en quelque sorte de “réécrire la Convention”, a—t-elle expliqué – une accusation commune de certains pays développés. Elle a ajouté:

Nous avons décidé ensemble de négocier un accord qui sera “applicable à tous”. Cela a été fait à Durban. Ce que je viens de dire ne signifie pas que l’UE ne respecterait pas ou n’adhérerait pas aux principes de la Convention. Nous le ferons et nous le ferons. Mais nous insistons pour que l’application du principe de différenciation devienne plus nuancée.

Les pays en développement ont trouvé cet argument difficile à accepter. Lors d’un point de presse à Paris, Gurdial Singh Nijar, chef de la délégation malaisienne et représentant une alliance de négociation appelée les Pays en développement partageant les mêmes idées, a déclaré:

La Convention a très clairement énoncé les principes et nous travaillons dans le cadre de la Convention. Vous ne pouvez pas utiliser des facteurs étrangers pour modifier ce qui a déjà été convenu et qui est contraignant — c’est très important – Il existe des processus d’amendement de la Convention. Suivez le processus de modification si vous le souhaitez.

Richesse et émissions

Dans le régime climatique des Nations Unies, les pays sont divisés selon un mélange de richesse, d’émissions par habitant et de contributions cumulées aux niveaux de gaz à effet de serre dans l’atmosphère.

En termes de revenus, les pays actuellement censés fournir un financement climatique représentent 15 des 25 pays les plus riches par habitant. La scission a été la même en 1992 lorsque la Convention a été approuvée.

En moyenne, les pays donateurs restent plus de cinq fois plus riches que les bénéficiaires, malgré des valeurs aberrantes telles que la Grèce ou le Portugal, beaucoup plus pauvres que le Qatar ou l’Arabie saoudite “en développement “.

En termes d’émissions, cependant, la situation a considérablement changé. Le graphique ci-dessous montre comment les émissions cumulées de CO2 de la Chine, des États-Unis, de l’UE et de l’Inde ont évolué depuis 1850 et comment elles continueront de changer si les pays respectent leurs engagements en matière de climat.

Alors que les États-Unis et l’UE ont historiquement beaucoup plus contribué au problème climatique, la Chine rattrape son retard. Les émissions de la Chine, déjà comparables à celles de l’UE par habitant, continuent de croître. La contribution de l’Inde augmente également, mais elle restera un contributeur relativement faible, en particulier par habitant.

“Pays en mesure de le faire”

À Paris cette semaine, le débat autour de la différenciation s’est centré sur une phrase de sept mots : “pays en mesure de le faire”.

Dans le texte qui sera négocié par les ministres tout au long de la semaine, la phrase apparaît dans divers contextes.

Dans la section sur l’atténuation — comment les pays devraient s’attaquer à leurs émissions —, il différencie les parties en suggérant que les pays développés et “ceux qui sont en mesure de le faire” devraient être obligés de soumettre des objectifs à l’échelle de l’économie.

Dans la section sur les finances, il est dit que les pays développés et “ceux qui sont en mesure de le faire” devraient fournir de l’argent pour aider les nations pauvres à faire face au changement climatique.

Cette dernière application, sur la finance, a été la plus controversée. À première vue, il peut être difficile de comprendre pourquoi cela a provoqué un tel tollé de la part des pays en développement.

Alors que la majorité des financements climatiques ont jusqu’à présent été fournis par des pays développés, certains pays les plus pauvres se sont déjà engagés à fournir des financements climatiques.

Le Mexique, la Mongolie et la Corée du Sud font partie des pays en développement à avoir volontairement investi de l’argent dans le Fonds vert pour le climat, la banque soutenue par l’ONU et conçue pour aider les pays pauvres à lutter contre le changement climatique. En septembre, la Chine a annoncé qu’elle fournirait 2 milliards de dollars à d’autres pays du sud pour les aider à lutter contre le changement climatique.

Le négociateur américain en chef, Todd Stern, a souligné lors d’une conférence de presse à Paris que permettre aux pays “en mesure de le faire” de contribuer au pot du financement climatique ne faisait que reconnaître les changements déjà en cours et que leurs contributions continueraient d’être entièrement volontaires.

Mais en réponse à une question de la conférence de presse de Carbon Brief, la secrétaire exécutive de la CCNUCC, Christiana Figueres, a déclaré:

La Chine a été très claire sur le fait que cela ne visait pas à se substituer aux obligations, certainement aux obligations financières des pays développés, mais plutôt à être beaucoup plus considéré comme une mesure supplémentaire de certains pays qui peuvent le faire.

Colère

Alors pourquoi les pays en développement sont-ils bouleversés?

Bien que Stern ait pu dire que les contributions des pays en développement resteraient volontaires, l’expression “pays en mesure de le faire” est vague — et beaucoup y voient un signe de danger dans un processus où la confiance est notoirement fragile.

En 2009, les pays riches ont promis de fournir 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 en financement climatique aux pays pauvres. Permettre une formulation vague à ce sujet dans le nouvel accord pourrait soulever des doutes quant à savoir si l’obligation de fournir cela reposerait toujours entièrement sur les épaules des pays développés — ou si un montant non spécifié devrait désormais être fourni par des pays non spécifiés.

On s’inquiète également de savoir qui décidera des pays qui seraient considérés comme ” en mesure de le faire “. Les pays en décideraient-ils eux-mêmes ou y aurait-il un ensemble de mesures pour le déterminer? Un négociateur de l’alliance de négociation des petites îles (AOSIS) a suggéré que les pays seraient laissés à eux-mêmes, mais que cela ouvrirait la possibilité que des pays sans obligation légale soient “poussés” à fournir de l’argent.

Le négociateur américain Todd Stern a souligné que toute contribution financière supplémentaire des pays en développement serait “volontaire”, mais le commissaire européen au climat, Miguel Arias Cañete, a déclaré à Carbon Brief qu’il envisageait une exigence obligatoire pour les pays en “position de le faire”. Il a dit:

Nous aimerions que ce soit obligatoire. C’est notre position. Nous devrons probablement négocierThe Le monde a changé, donc les pays qui sont en mesure de le faire devraient également venir soutenir d’autres personnes ‘ “En mesure de le faire”, cela signifie qu’ils sont au même niveau de développement économique que les autres pays dits développés.

Nozipho Mxakato-Diseko, présidente du groupe de négociation du G77+ Chine, répondant à une question de Carbon Brief, a résumé certaines des questions avec une allégorie de la vie dans sa maison sud-africaine:

Comment mettez-vous dans un instrument juridiquement contraignant “les pays en mesure de le faire”? Dans ma famille, avec les enfants, je leur dis que vous allez nettoyer, untel, vous allez nettoyer la chambre. Je ne dis pas que quelqu’un va nettoyer la pièce. Je te dis, John, que tu nettoieras la chambre. Vous, Grace, ferez la vaisselle. Il n’y a pas “quelqu’un en mesure de le faire” qui essuiera le sol. J’ai besoin de responsabilité, j’ai vraiment besoin de responsabilité. Et j’ai surtout besoin de savoir que le sol a été nettoyé.

Plus de problèmes

Mais le problème ne se termine pas par le manque de responsabilité.

On craint également que le fait d’imposer des charges supplémentaires aux pays en développement signifierait que les pays riches seraient autorisés à se soustraire à leur responsabilité historique de provoquer le changement climatique.

Les pays en développement ont le sentiment que les pays riches doivent aujourd’hui assumer davantage de charges pour compenser les décennies qu’ils ont passées à se développer sur le dos de l’énergie polluante.

Su Wei, négociateur en chef de la Chine, a déclaré à des journalistes à Paris:

Je pense que ce n’est pas la question de savoir si les parties auraient la capacité ou sont “en mesure de le faire”. Au contraire, ce qui importe dans ces négociations sur les questions financières, c’est la responsabilité historique de causer le problème du changement climatique. Il est très clair dans les dispositions de la Convention que les pays développés parties se sont engagés à fournir des technologies et des capacités financières aux pays en développement pauvres.

Cette situation est encore aggravée par un manque général de confiance entre pays développés et pays en développement. Les 100 milliards de dollars par an promis par les pays développés ont tardé à arriver et il n’y a toujours pas de plan clair sur la façon d’augmenter l’argent à ce niveau d’ici 2020.

Un rapport récent de l’OCDE, suggérant que les flux de trésorerie se situaient désormais autour de 60 milliards de dollars par an, a encore plus contrarié les pays en développement, avec une définition controversée du sens du “financement climatique”, sur laquelle ils n’avaient pas été consultés.

Conclusion

La différenciation est difficile. Depuis 1992, bon nombre des économies les plus pauvres du monde ont connu une croissance significative, tant en termes de richesse que d’émissions. La Chine, la Corée du Sud et Singapour, tous des pays en développement en ce qui concerne la CCNUCC, sont considérés par le FMI comme des économies avancées.

Comme l’a dit un négociateur allemand en novembre, “Si nous maintenons la séparation de la convention de 1992, cela signifierait que la Grèce doit soutenir le Qatar.”

Pendant ce temps, les pays développés ont juré qu’ils respectaient sérieusement leurs engagements. Lors d’une conférence de presse à Paris, le commissaire européen au climat, Miguel Arias Cañete, a déclaré aux journalistes:

Les pays développés, nous sommes engagés à respecter nos engagements, nous respecterons donc pleinement l’engagement de 100 milliards de dollars d’ici 2020 et, après 2020, les pays développés assumeront leurs responsabilités. Nous ne nous cachons nulle part.

Mais pour chaque Chine, Singapour et Corée du Sud, il y a aussi la Gambie, le Bhoutan ou Nauru — de petits pays en développement qui ont encore de faibles émissions et une faible capacité. Alors que le new deal doit être “applicable à tous”, il est clair que certaines économies sont encore sur les échelons inférieurs du développement, et le new deal doit en tenir compte.

Pendant ce temps, d’autres continueront de s’enrichir et d’augmenter leurs émissions. L’accord que les pays signent à Paris n’est pas seulement pour aujourd’hui, mais pour les décennies à venir.

Les négociateurs ont désormais une semaine pour signer un traité contraignant qui tient compte à la fois de l’histoire et de l’avenir du développement humain.