Une consolidation du pouvoir

Au lendemain des attaques terroristes de 2001, le gouvernement américain a rapidement pris des mesures pour minimiser le risque de nouvelles agressions et pour rechercher des moyens de mieux équiper le gouvernement pour faire face aux menaces futures. Le Congrès américain a été particulièrement actif. Dans une vague d’activités après le 11 septembre, le Congrès a approuvé des lois radicales pour réorganiser le gouvernement afin de le rendre plus réactif aux menaces terroristes et d’améliorer considérablement les outils d’application de la loi pour faciliter la recherche, la piste et l’arrestation de terroristes potentiels. Même avec les vastes changements, qui ont entraîné une consolidation majeure du pouvoir, le gouvernement a dû faire face à une tâche énorme pour tenter de protéger une société libre et ouverte contre les attaques terroristes.

Département de la Sécurité intérieure

Une des principales façons dont le gouvernement espérait mieux se positionner pour analyser les menaces terroristes, agir en conséquence et fournir une réponse rapide en cas de nouvelle attaque était une réorganisation gouvernementale massive. En 2002, le Congrès a créé un nouveau département au niveau du cabinet, le Département de la Sécurité intérieure. Cette décision représentait une refonte majeure du gouvernement — la plus grande restructuration gouvernementale depuis 1947, lorsque le président Harry S. Truman a fusionné les départements de la Guerre et de la Marine dans le département de la Défense.

L’ampleur de la restructuration était stupéfiante. Pour créer le nouveau ministère, vingt-deux agences et bureaux existants répartis dans l’ensemble du gouvernement fédéral ont été regroupés, réunissant environ 170 000 employés. Entre autres choses, le Département de la Sécurité intérieure a absorbé la Garde côtière, la Patrouille frontalière, le Service des Douanes, le Service Secret, l’Administration de la Sécurité des Transports et le Service d’Immigration et de Naturalisation en difficulté (INS). L’idée derrière la consolidation était qu’une telle centralisation améliorerait la capacité du gouvernement à coordonner les efforts de lutte contre le terrorisme. Les partisans croyaient également que la restructuration améliorerait la capacité du gouvernement de recueillir et de synthétiser des informations sur les terroristes et leurs complots, tout en renforçant la sécurité aux frontières.

Le Département de la Sécurité intérieure comprend quatre divisions principales. L’un d’eux est chargé de renforcer et d’administrer la sécurité des frontières et des transports. Le second est conçu pour assurer la préparation aux situations d’urgence et pour superviser

une réponse à de futures attaques terroristes. Un autre est chargé de développer et de mettre en œuvre des moyens de protection du public contre les attaques biologiques, chimiques, radiologiques ou nucléaires. La division finale a été créée pour créer un centre d’échange de renseignements sur le terrorisme.

Coordination des informations

Les responsables espéraient en particulier que la restructuration entraînerait des améliorations de la sécurité aux frontières, en particulier dans la manière dont l’INS était géré. La crédibilité du service, et celle de l’ensemble du gouvernement fédéral, a été remise en question le 11 mars 2002, lorsque l’INS a envoyé une lettre à une école de pilotage de Floride annonçant que l’INS avait approuvé les visas afin que deux étrangers, Mohammed Atta et Marwa Al-Shehhi, soient autorisés à recevoir une formation au pilotage. Les deux hommes, bien sûr, faisaient partie des dix-neuf pirates de l’air du 11 septembre et étaient morts depuis six mois. L’INS a non seulement laissé entrer les terroristes nés à l’étranger et leurs complices dans le pays, mais elle n’a pas été en mesure de les suivre.

Les législateurs élaborant une législation pour le Département de la Sécurité intérieure ont attribué une partie des problèmes à l’INS à une mission contradictoire. L’INS avait été chargé de fournir des services aux immigrants, tels que l’octroi des documents qui permettent aux immigrants de vivre, d’étudier et de travailler aux États-Unis. Dans le même temps, l’INS était également chargée d’appliquer une grande variété de lois sur l’immigration, y compris la tâche ardue d’inspecter chaque personne qui entre dans le pays, de mener des enquêtes criminelles sur les immigrants et de patrouiller aux frontières pour les immigrants illégaux. Pour mesurer l’énormité de la tâche du service de l’immigration, moins de cinq mille agents de l’INS en 2001 ont dû effectuer plus de 510 millions d’inspections de personnes arrivant aux États-Unis dans plus de trois cents points d’entrée. De plus, l’INS avait moins de deux mille enquêteurs en 2001 pour trouver jusqu’à 8 millions de résidents illégaux aux États-Unis.

Pour résoudre ces problèmes, le Congrès a ajouté les INS au nouveau Département de la Sécurité intérieure et a séparé les services d’immigration des fonctions d’application de la loi du service au sein du nouveau département. De plus, le Congrès a approuvé le financement de l’INS pour embaucher des milliers de nouveaux agents et inspecteurs de la patrouille frontalière. Bien que les critiques craignent que les services d’immigration ne souffrent en transférant les INS dans le nouveau département, les défenseurs estiment que le fait de les intégrer au Département de la Sécurité intérieure améliorerait considérablement l’efficacité de l’agence et donnerait au gouvernement une capacité accrue de suivre les visiteurs étrangers.

En créant le nouveau département, les législateurs espéraient également améliorer considérablement la capacité du gouvernement à synthétiser et à analyser les informations de renseignement. Au fur et à mesure que les responsables triaient les renseignements dont ils disposaient avant le 11 septembre, beaucoup se sont rendu compte que le gouvernement disposait d’une quantité importante d’informations qui, si elles avaient été suivies d’effet, auraient pu empêcher les attaques terroristes. Le problème n’était pas tant un manque d’informations qu’un manque de connaissance des importants renseignements que possédaient déjà les fonctionnaires du gouvernement. Résumant la situation, un agent du FBI a déclaré: “Nous ne savions pas ce que nous savions.”23 Par conséquent, l’une des divisions du nouveau département est responsable de l’élimination des rapports provenant de toutes les sources de renseignement américaines. Les analystes de la division évaluent les risques posés par toute menace et lancent des avertissements aux organismes d’application de la loi et au public.

Pour tenir le public informé de la probabilité d’une attaque terroriste à un moment donné, le ministère a également mis au point un système de code de couleur basé sur l’analyse des renseignements de la division. Sous le système, un faible niveau de menace est représenté par la couleur verte, et le bleu signifie que la nation est en alerte surveillée. Le jaune indique une menace élevée et est émis lorsque le gouvernement estime qu’il existe un risque important d’attaque terroriste. Orange signale un niveau de menace élevé et rouge indique ce que le gouvernement considère comme un risque grave d’attaque terroriste.

Bien que conçu pour tenir le public informé des risques potentiels de terrorisme, le système à code de couleur a été critiqué par ceux qui pensent qu’il n’a aucun sens pour la plupart des Américains. Par exemple, le fait de savoir qu’il y a une forte probabilité d’attaque terroriste est peu utile à l’Américain moyen, qui veut plus probablement savoir s’il est sûr d’aller dans un centre commercial de quartier, une salle de sport ou de traverser un pont. Au début de 2003, le gouvernement n’avait pas été en mesure d’affiner son système d’alerte pour identifier des endroits particuliers considérés comme susceptibles d’être attaqués, et de nombreux Américains avaient commencé à ignorer les évaluations de la menace du gouvernement.

Amélioration de la préparation Débattue

En ce qui concerne la question de savoir dans quelle mesure la réorganisation massive du gouvernement fonctionnera et dans quelle mesure elle sera efficace dans la lutte contre le terrorisme, les analystes sont divisés. Tous conviennent que si le ministère s’acquitte de ses tâches comme prévu, les efforts de lutte contre le terrorisme du gouvernement seront considérablement rationalisés. Par conséquent, les États-Unis seront en mesure de réagir plus rapidement et plus efficacement aux menaces perçues. Par exemple, de nombreux analystes estiment qu’en créant un centre d’échange centralisé d’informations sur le renseignement, la capacité du gouvernement de surveiller et d’évaluer les menaces potentielles sera grandement améliorée. Les sceptiques, cependant, se demandent si la réorganisation améliorera réellement la sécurité intérieure. Ils soulignent que le simple fait de regrouper une multitude d’organismes disparates sous un même toit ne renforcera pas nécessairement la capacité du gouvernement à lutter contre le terrorisme. De plus, ils craignent que le mouvement ne fasse qu’entraver les efforts de lutte contre le terrorisme dans la bureaucratie.

L’une des principales préoccupations des experts est que la réorganisation massive, axée principalement sur la sécurité intérieure, pourrait réduire par inadvertance la capacité du gouvernement à mener à bien d’autres missions importantes. À titre d’exemple, la Garde côtière américaine a traditionnellement concentré ses efforts sur la conduite d’opérations de recherche et de sauvetage en mer. Avec le nouvel accent mis par la garde sur les efforts de lutte contre le terrorisme, les critiques craignent que les exercices de recherche et de sauvetage en souffrent – avec des résultats désastreux pour les plaisanciers en détresse.

En dépit de ces préoccupations, les représentants du gouvernement ont salué la création du nouveau département comme une étape importante dans le renforcement de la préparation de la nation et de sa défense contre de futures attaques terroristes. Cependant, les propres responsables du ministère ont averti que se préparer à d’éventuelles attaques terroristes n’est pas uniquement un travail pour les agences gouvernementales et les agents d’urgence. C’est plutôt un travail pour tous les Américains. Le département a exhorté les Américains à être vigilants, à surveiller les signes d’activités suspectes pouvant être liées à une attaque terroriste. Le département a également exhorté les Américains à s’assurer qu’ils sont bien préparés et à formuler des plans clairs en cas d’attaque. Dans un article en ligne, le Département de la Sécurité intérieure a déclaré:

L’amélioration de notre préparation nationale n’est pas seulement un travail pour les professionnels — application de la loi, pompiers et autres. Tous les Américains devraient commencer un processus d’apprentissage des menaces potentielles afin que nous soyons mieux préparés à réagir lors d’une attaque.

Bien qu’il n’y ait aucun moyen de prédire ce qui va se passer, ou quelle sera votre situation personnelle, il y a des choses simples que vous pouvez faire maintenant pour vous préparer et préparer vos proches.24

Le Patriot Act

En plus de réorganiser le gouvernement pour mieux le positionner pour répondre à la menace terroriste et enrôler les Américains ordinaires dans la lutte, le Congrès a également cherché à renforcer la capacité du gouvernement à localiser et arrêter les terroristes potentiels avant qu’ils ne frappent. À la suite des attaques, de nombreux responsables gouvernementaux se sont plaints que les agences chargées de promouvoir la sécurité n’étaient pas en mesure de prévoir de manière adéquate les menaces potentielles car les lois du pays n’autorisaient pas les outils nécessaires à l’application de la loi.

Dans le climat de peur et d’appréhension qui a suivi le 11 septembre, le gouvernement a donc cherché, et le Congrès a approuvé, une foule de nouveaux pouvoirs pour les responsables de l’application des lois. Le 26 octobre 2001, environ six semaines après les attaques terroristes, les législateurs ont approuvé, sans grand débat, l’un des premiers textes majeurs de la législation antiterroriste — le USA Patriot Act. En adoptant la mesure, les membres du Congrès ont tenté de répondre à la demande du Département de la Justice d’élargir les pouvoirs de collecte de renseignements, en se basant sur la théorie selon laquelle le département aurait pu démêler le complot du 11 septembre avant qu’il ne se produise, si seulement il avait des pouvoirs plus étendus pour collecter des informations. Entre autres choses, le Ministère a demandé et reçu des pouvoirs accrus pour effectuer des fouilles physiques, obtenir des écoutes téléphoniques et effectuer de la surveillance électronique.

Certains des changements apportés par le Patriot Act étaient des extensions naturelles des pouvoirs que les agences fédérales avaient déjà pour surveiller les suspects de terrorisme. Ces ajouts ont été jugés nécessaires afin d’éliminer les lacunes dans la capacité du gouvernement à suivre les terroristes à mesure qu’ils se déplaçaient dans le monde. Par exemple, le Patriot Act a étendu la capacité du gouvernement d’obtenir une surveillance dite itinérante des activités téléphoniques d’une personne, c’est-à-dire une surveillance non liée à un seul téléphone. Auparavant, le gouvernement ne pouvait effectuer de surveillance itinérante que dans les activités nationales d’application de la loi. Le Patriot Act a donné au gouvernement le même pouvoir dans les opérations de renseignement étranger. De même, la loi a renforcé le pouvoir du gouvernement d’obtenir des assignations à comparaître et des mandats de perquisition pour éliminer les informations des câblodistributeurs, qui fournissent de plus en plus les mêmes types de services que les fournisseurs de services téléphoniques et Internet.

D’autres aspects du Patriot Act ont été conçus pour donner au gouvernement des capacités améliorées pour surveiller et suivre les terroristes présumés, qui utilisent de plus en plus les ordinateurs et Internet pour communiquer leurs plans. La nouvelle loi autorisait la surveillance de la source et de la destination du courrier électronique et de l’activité sur Internet, une expansion significative du pouvoir qui, selon les responsables gouvernementaux, renforcerait considérablement les efforts de suivi des terroristes. La loi précédente n’autorisait que les responsables de l’application de la loi à installer ce qu’on appelle des registres pen, qui enregistrent les numéros de téléphone composés à partir du téléphone d’un suspect, et des dispositifs de piégeage, qui enregistrent les numéros d’où proviennent les appels téléphoniques entrants. Le Patriot Act va cependant beaucoup plus loin en autorisant l’utilisation de tels appareils pour enregistrer les activités Internet d’un suspect.

De tels outils pourraient s’avérer précieux pour le gouvernement. Par exemple, si un suspect écrivait ou recevait régulièrement des messages électroniques d’autres terroristes connus, les responsables pourraient obtenir des informations importantes sur les organisations et les méthodes terroristes. De plus, si un suspect visitait régulièrement des sites Web extrémistes antiaméricains ou des sites consacrés à aider les gens à fabriquer des armes, les responsables de l’application des lois auraient d’autres raisons de poursuivre et de renforcer la surveillance.

Le Patriot Act comprenait également des dispositions qui légitimaient efficacement un logiciel puissant du FBI permettant aux agents de lire les transmissions de courriels. Appelé à l’origine Carnivore et maintenant connu sous le nom moins descriptif, DCS 1000, le logiciel est un outil puissant qui pourrait théoriquement permettre aux autorités de découvrir des plans terroristes. La saisie du contenu des messages électroniques est considérée comme une recherche soumise au Quatrième amendement de la Constitution, ce qui signifie que le gouvernement doit d’abord obtenir un mandat avant de lire le courriel d’un suspect. Cependant, le Patriot Act a effectivement sanctionné l’utilisation du programme en tant que registre de stylo et dispositif de piégeage et de traçage. Cela signifie qu’en vertu de la nouvelle loi, chaque fois que le gouvernement utilise son propre logiciel à de telles fins, il doit simplement conserver et fournir un enregistrement des informations collectées.

Le Patriot Act augmente également considérablement les moyens dont le gouvernement peut recueillir des informations. Le quatrième amendement à la Constitution des États-Unis a exigé que les agents d’application de la loi fournissent un avis immédiat lorsqu’une perquisition est effectuée. La nouvelle loi, cependant, a élargi les circonstances dans lesquelles des fouilles secrètes peuvent être menées. Cet outil pourrait aider les enquêteurs à recueillir des preuves dans des affaires de terrorisme dans le cadre d’enquêtes plus vastes

sur des activités terroristes. Entre autres choses, la nouvelle loi autorise le gouvernement à effectuer une surveillance ou des fouilles physiques clandestines d’agents étrangers, y compris des citoyens américains, pendant une période pouvant aller jusqu’à quatre-vingt-dix jours, même si le gouvernement n’a pas de motifs probables de croire qu’un crime est commis.

Les défenseurs gouvernementaux des pouvoirs élargis prévus par le Patriot Act soutiennent que les nouveaux outils d’application de la loi sont nécessaires pour permettre au gouvernement d’empêcher une nouvelle vague d’attaques terroristes. Parce que les risques d’inaction sont si élevés et qu’ils peuvent entraîner des morts et des destructions généralisées, des mesures extraordinaires sont non seulement appropriées, affirment-ils, mais nécessaires.

Préoccupations relatives aux droits civils

Les critiques de ces nouveaux pouvoirs et systèmes avertissent que ce que les terroristes pourraient être incapables de démanteler, les efforts pour éradiquer les terroristes le feront. En d’autres termes, alors que les pouvoirs élargis pourraient avoir des avantages évidents pour les enquêteurs à la recherche de pistes de terrorisme, la nouvelle autorité a également le potentiel d’éroder considérablement la vie privée et les droits civils, chéris comme l’une des plus grandes libertés de l’Amérique. En tant que critique Stephen J. Schulhofer, professeur de droit à l’Université de New York, a noté: “Les documents concernant tout citoyen américain sont maintenant disponibles pour une inspection clandestine du FBI chaque fois que l’agent déclare que les documents “sont recherchés pour une enquête autoriséeto pour se protéger contre le terrorisme international”, qu’il existe ou non une base pour considérer la personne ciblée comme un suspect ou un agent étranger.”25

De nombreux critiques du Patriot Act estimaient que les pouvoirs étendus pour mener des fouilles clandestines étaient dangereux et inutiles. Ils ont déclaré que le gouvernement disposait déjà d’un pouvoir suffisamment large pour mener des perquisitions secrètes dans les affaires de terrorisme international en vertu de la Loi sur la surveillance du renseignement étranger. Plus troublant, ont-ils fait valoir, était le fait que les nouveaux pouvoirs en matière de fouilles secrètes contenus dans le Patriot Act ne se limitaient pas aux affaires de terrorisme, mais pouvaient être utilisés dans toute enquête criminelle. De plus, comme il est souvent difficile pour le gouvernement d’identifier les agents étrangers, les citoyens américains et les ressortissants étrangers pourraient faire l’objet d’une surveillance étendue et de recherches secrètes sur rien d’autre que les soupçons du gouvernement.

L’élargissement par le Patriot Act de la capacité du gouvernement à obtenir des documents et des registres qui, en vertu de la loi antérieure, auraient été considérés comme privés est également troublant pour les libertaires civils. La nouvelle loi, par exemple, permet au gouvernement d’obtenir les dossiers financiers des clients des banques simplement en indiquant que la demande s’inscrit dans un effort de lutte contre le terrorisme. La loi permet également au gouvernement d’obtenir des relevés téléphoniques et des dossiers d’étudiants. De plus, alors que le gouvernement avait auparavant le pouvoir d’obtenir des dossiers auprès d’entreprises liées aux voyages telles que les compagnies aériennes et les sociétés de location de voitures, le gouvernement, en vertu du Patriot Act, est maintenant autorisé à examiner les dossiers de toute entreprise, allant des sociétés de cartes de crédit aux librairies. Il reste cependant à voir si les nouveaux pouvoirs aideront ou entraveront les efforts de lutte contre le terrorisme du gouvernement.

Un système qui voit tout

Alors même que de nombreux Américains remettaient en question la sagesse de fournir au gouvernement autant de nouveaux outils susceptibles d’éroder sérieusement les libertés civiles, diverses agences gouvernementales tentaient de développer des systèmes antiterroristes qui, de par leur nature, risquaient de saper complètement la vie privée des Américains ordinaires. L’un des efforts les plus controversés pour découvrir les attaques terroristes avant qu’elles ne se produisent a été lancé par l’Agence des projets de recherche avancée du Ministère de la Défense, qui a mis en place ce qu’elle a appelé le projet Total Information Awareness. L’objectif du programme était de mettre au point un puissant système de collecte d’informations qui pourrait aider le gouvernement à identifier les terroristes alors qu’ils en étaient encore au stade de la planification de leurs attaques.

L’objectif du programme, comme indiqué sur le site Web du Total Information Awareness Office, “est de révolutionner

la capacité des États—Unis à détecter, classer et identifier les terroristes étrangers — et à déchiffrer leurs plans – et ainsi permettre aux États-Unis de prendre des mesures en temps opportun pour prévenir et vaincre avec succès les actes terroristes.”26 Le Bureau d’information Total avait même son propre logo, qui présentait un œil au sommet d’une pyramide (semblable à celui que l’on trouve au dos des billets d’un dollar) surplombant une représentation du monde. Le logo comprenait la phrase latine, Scientia est Potentia, qui signifie “la connaissance est le pouvoir.”

Les planificateurs ont imaginé un système capable d’extraire diverses bases de données, allant des enregistrements de cartes de crédit aux achats de billets d’avion, puis d’analyser les informations capturées pour détecter des tendances d’activité suspecte. De plus, les promoteurs du programme espéraient relier les bases de données nationales à celles d’autres pays. En annonçant l’ambitieux projet en 2002, le sous-secrétaire à la défense Pete Aldridge a déclaré: “Nous sommes en guerre contre le terrorisme, nous essayons d’empêcher les actes terroristes contre notre pays. Nous essayons de donner à notre peuple qui comprend et essaie de traquer les terroristes sufficient un ensemble suffisant d’outils.”27

Bien que de nombreux décideurs voyaient l’énorme potentiel du système proposé pour accroître la capacité du gouvernement à suivre et à appréhender les terroristes avant qu’ils ne frappent, les critiques se sont plaints que le programme porterait gravement atteinte aux libertés civiles et à la vie privée des citoyens américains. William Safire, un chroniqueur conservateur du New York Times, a noté que le programme avait le potentiel de suivre chaque mouvement de chaque Américain. Il a écrit:

Chaque achat que vous effectuez avec une carte de crédit, chaque abonnement à un magazine que vous achetez et chaque ordonnance médicale que vous remplissez, chaque site Web que vous visitez et chaque courrier électronique que vous envoyez ou recevez, chaque note académique que vous recevez, chaque dépôt bancaire que vous effectuez, chaque voyage que vous réservez et chaque événement auquel vous assistez – toutes ces transactions et communications entreront dans ce que le département de la Défense décrit comme “une grande base de données virtuelle et centralisée”.28

En raison du potentiel d’un tel système à fouiner sur les Américains ordinaires et à fouiller dans les détails intimes de leur vie, en 2002, le Congrès a approuvé une loi interdisant l’utilisation du système de sensibilisation à l’information totale contre les citoyens américains. Néanmoins, de nombreux Américains ont vu dans le projet Total Information Awareness et dans le Patriot Act le potentiel de graves atteintes aux droits civils et à la vie privée. Pour eux, les efforts du gouvernement pour les protéger du terrorisme constituaient une menace plus importante que celle posée par les terroristes eux-mêmes. Alors que la plupart des citoyens croyaient que le gouvernement agissait par un véritable désir de contrecarrer les problèmes, beaucoup se demandaient si les efforts antiterroristes eux-mêmes détruiraient plus efficacement les terroristes ou leurs idéaux américains chéris.