イギリスの自由大学の終わりからの教訓

エグゼクティブサマリー

今月初め、ニューヨーク州は、州内の公立コミュニティカレッジだけでなく、州内の公立四年制機関でも、裕福な住民を除くすべての授業料を無料で提供した最初の米国州となった。 Excelsior Scholarshipと呼ばれる新しいプログラムは、大学を完全に無料にするものではなく、大きな制限もありません。1それでも、この法律の通過は、米国における自由大学運動の成長の強さを示しています。

米国における自由大学運動は、通常、リベラルで進歩的な政治に関連しており、不平等の増加と教育のような公共財への投資の減少に対する懸念に アメリカ人は、このように、時には進歩主義者が完全に反対の方向に政策を移動するために非常に似た動機に基づいて構築されたイギリスの自由大学の終わりの話を聞いて驚いています。

1998年まで、イギリスのフルタイムの学生は公立大学に完全に無料で通うことができました。 しかし、公的機関の質の低下、政府による入学義務の上限、大学の達成率の急激な不平等の懸念は、1998で始まった控えめな授業料の導入を含む改革のパッ 二十年後、イギリスのほとんどの公立大学は現在£9,250を請求しています—約$11,380に相当し、または米国の公立四年機関の平均ステッカー価格よりも18％2典型的な英語の学士号の受信者は、現在、学生ローンの債務で約£44,000（約$54,918）で卒業することが期待されています。3

過去20年間のこの高等教育金融の再編は、高等教育の質、量、公平性の向上という点で英語システムを前後に導いたのでしょうか？ この報告書では、エビデンスは、貢献者ジュディス*スコット*クレイトンは、英国の高等教育に関する二人の専門家とチームを話します-リチャード*マーフィーとジリアン*ワイネス—イギリスの自由大学を終了

1998年の改革がなければ、どのように傾向が進化したかを知ることは不可能ですが、最低でも無料で終わることを示しています イングランドの大学は入学者の増加の邪魔になっておらず、学生あたりの制度的資源（質の一つの尺度）は1998年以来大幅に増加している。 さらに、長年の不平等の拡大の後、大学の達成における社会経済的ギャップは安定しているか、またはわずかに減少しているように見える。

このように、英語の経験は、大学を自由にすることは、高等教育の量、質、公平性を高める唯一の方法ではないことを示唆しています。 確かに、私たちがここで言う物語は、自由なシステムが最終的にこれらの目標の邪魔になる方法を示しています。 米国は、1990年代の英語モデルをエミュレートするのではなく、卒業後まですべての授業料を延期し、生活費をカバーするために学生が利用できる流動性を高め、書類の面倒さとデフォルトのリスクの両方を最小限に抑える収入偶発ローン返済システムにすべての卒業生を自動的に登録するなど、授業料の上昇の影響を緩和するのに役立った現代英語システムのいくつかの重要な機能をエミュレートすることを検討するかもしれません。

イングランドの自由大学時代の課題4

1998年以前は、イングランドの公立大学は地元の教育機関と国政府によって完全に資金提供されていたため、大学はフルタイムの国内学生には完全に授業料が無料であった。5在籍中の生活費をカバーするために、低所得の学生は助成金を申請することができ、すべての学生は卒業後に住宅ローンスタイルの支払い計画を介して返済するために小さな政府ローンを得ることができました。

米国から 視点では、1998年以前の英語システムは、その表面に実質的にユートピア的であるように見えるかもしれません（確かに、それは改革の頃にロンドンに留学している米国の学部として私たちの一人に現れた方法です）。 そして、おそらく時間のために、少なくとも大学入学のために学問的に資格を持った人のために、そしてあまりにも多くの人々が行きたいと思ってい

しかし、1980年代後半から1990年代にかけて大学教育を受けた労働者の需要が増加するにつれて、大学入学者は劇的に増加し、自由制度は縫い目に歪み始め 政府の資金調達は追いつくことができず、フルタイム同等の学生あたりの制度的資源は25パーセント以上減少しました1987と1994.6の間に実質的に1994,政府は、各大学が入学することができる状態でサポートされている学生の数に明示的な制限を課しました. これらのコントロールにもかかわらず、1990年代を通じて学生一人当たりのリソースが低下し続け、1998年までに資金は1970年代に提供していた学生一人当たりの投資の約半分に落ちていました。

さらに、入学者数が全体的に増加したにもかかわらず、低所得者の学生はゼロの値札にもかかわらず、さらに遅れていました。 図1は、この期間中に高所得世帯と低所得世帯の学位取得のギャップが14ポイントから37ポイントに倍増したことを示しています7（高度に構造化された英語のカリキュラムでは、米国とは対照的に、入学と修了はほぼ同じものであることに注意してください8）。

図1. : Blanden&Machin(2013),全国縦断コホート調査に基づく.9

要約すると、イギリスの自由大学時代の主な課題の1つは、高等教育の「大規模化」を支援するための資金が不十分であった。 スポットのための競争が増加するにつれて、無料の大学の授業料補助金はますます豊かな背景からのものに行っていたように見えました。

1998年の改革: tuition10

を導入するための進歩的な経済的議論このような背景のもと、国立高等教育調査委員会は1997年にDearing報告書を発表し、学生ローンの拡大-改訂されたシステ11年間£1,000までの手数料は、低所得の学生が価格の変化に直面しないように手段テストされるでしょう。 同時に、政府は、すべての学生が入学している間に大幅に多くの資金にアクセスできるようにする新しい所得偶発ローン（ICL）システムを実装し、卒業生が最小レベルを超えて収入を開始した後にのみ、実質金利ゼロのローンを収入の一部として返済した。12

納税者から学生にコストをシフトするという考えが、公的支出を懸念する保守的な議員にアピールすることは驚くべきことではない。 しかし、進歩的な政策立案者の中には、主に入学の上限、質の低下、不平等の増加を懸念している者もいます。

手数料の導入と融資の拡大のための進歩的な議論には、いくつかの要素があった。13まず、公的資金への完全な依存は、大学が入学を制限したり、学生ごとの支出を減らしたり、その両方を減らすという一定の圧力を受けていたことを意味しました（通常、これらの結果から最も絶縁された、より高い達成度の学生、およびより多くのエリート機関で）。 一方、大学前の成果の実質的な不平等のために、フリーカレッジの主な受益者は、平均して、公的資金の大学の学位から実質的な私的利益を得るために 最後に、授業料がなくても低所得の学生にとってはコストが大きな障壁であり、多くの人が食糧、住宅、書籍、交通機関に必要な費用を払うのに苦労していました。 しかし、すべての学生のための無料の授業料を優先することは、低所得の学生のための追加のサポートを提供するために予算の余地を残しました。

進歩主義者は、授業料を請求することにより、このシステムは支払う余裕のある学生からより多くのリソースをもたらすことができ、任意のレベルの公 さらに、新しい所得偶発ローンシステムは、学生が将来の期待収益を安全に活用できるようにするため、入学中の基本的な生活費を含む出席費をより簡単に賄うことができるようになります。

進歩主義者は、提案された改革が質を向上させ、より高いレベルの入学を可能にし、教育格差を減らすことを期待していた。 批評家は、しかし、ささやかな最初の£1,000手数料はちょうどテントの下にことわざのラクダの鼻だったことを恐れていた: その手数料は必然的に上昇し、公的資金は必然的に低下し、最終的に進歩的な目標を損なうことになる。

大学費と学生援助に対する改革の結果

学生の観点から、改革の実践的な効果は何でしたか？ 1998年の改革は、英語の高等教育金融の構造を根本的に変え、その後の授業料と財政援助政策の数々の改革は、新入生がナビゲートするための全く新しい風景につながった。 これらの変更には、授業料の大幅な増加が含まれており、2006年には£3,000、2012年には£9,000になりましたが、2006年からは、これらの料金は「前払い」ではなく、所得偶発ローンを介してすべての学生に自動的にカバーされました。 表1は、1998年以降の改革の重要な側面のタイムラインを示しており、これには助成金および融資支援の主要な変更も含まれています。

表1. 英語のポストsecondary金融の主な機能時間をかけて

プレ- 1998	– フルタイムの国内学生のための授業料はありません。 –手段-テストされた”メンテナンス”生活費のために年間£2,000までの助成金 -ゼロ実質金利メンテナンスローン最大£2,000、60月分割払いで返済される
1998-99	– 平均テスト済みの前払い授業料が導入され、年間£1,000まで –すべての所得水準に対してローンが拡大され（低所得の方が多く）、住宅ローン形式の返済システムが所得偶発返済システムに置き換えられた。
1999-00	– テストされた維持の補助金を意味する 排除された
2004-05	– 最大1,000万円のメンテナンス補助金を受けることを意味します。
2006-07	– 授業料は£3,000に増加し、手段-テストは削除されましたが、料金は前払いではありません; すべての学生は、所得偶発ローンシステムを介して卒業後に支払います –テストされた保守助成金が£2,700まで増加したことを意味します –大学は、低所得の学生のための追加助成金（bursaries）のために手数料収入の少なくとも10パーセントを使用するように指示しました
2008-09, 2009-10	– 保守助成金の拡大&中-高所得学生への融資 -手段テストされた保守助成金は、以下のように増加しました£2,900
2011-12	– 平均-テストされた維持の補助金 に増加£3,250
2012-13	– –2015–16年までに完全に排除して段階的に廃止される最大許容学生数（入学キャップ） –ローン返済しきい値を年間£21,000に引き上げ、賃金にインデックス化 -所得偶発ローンの金利は、小売価格指数（RPI）の最大値に加え、卒業生の3パーセントに設定されている。年間£41,000以上（および£21,000あたりを獲得した卒業生のためのrpiにテーパー 支払いは、残高が支払われたとき、または30年後のいずれか早い方で停止します。

出典：学生ローン会社（2012）、スミス（2004）。14

私たちは、二つの重要な次元に沿って学生のための実用的な効果を要約することができます。 まず、大学の正味価格（授業料から無償資金協力を差し引いた価格）は、異なる所得水準の学生の時間の経過とともにどのように変化しましたか？ 第二に、純流動性（助成金、プラス保守ローン、マイナス任意の前払い手数料）は、家族の収入によって、時間の経過とともにどのように変化しましたか？15

図2は、家族の収入別に時間の経過とともに純授業料価格をプロットし、図3は純流動性をプロットしています。 これらの数字は3つの洞察を提供します。 第一に、彼らは、最初の1998年の改革のささやかな効果が2006年と2012年のはるかに大きな変化の道を開いたことを確認します。 第二に、改革は、学生の流動性を増加させました—入学中の生活費を支援するために受け取ることができる現金の量—彼らは授業料を増加させたのと同 最低所得グループの学生は、授業料ローンに加えて、年間生活費のための£7k相当の流動性にアクセスでき、最高所得グループの学生よりも約£2k多い。 第三に、価格構造の進歩性は、最初の改革以来、多くの変更されていない;低所得の学生は常に少ない支払っているが、価格と流動性は、所得グループ間で同様に上昇している。 16

図2. 家族収入による正味価格（手数料-助成金）、時間の経過とともに

図3。 家族収入による純流動性（助成金+ローン-前払い手数料）、時間の経過とともに

出典：学生ローン会社からのデータを使用して著者の計算, 1991-2015.17

表2はさらに、広い意味で、イングランドの新しい高等教育金融モデルの下で誰が支払い、誰が利益を得るかを要約しています。 2012-13年までに、高等教育に流入する総資源は劇的に増加し、卒業生自身が教育費の半分以上を負担すると予想されていた（納税者の支援では£7.9億対£5.9億）。 大学に行く納税者のお金は2012年に劇的に削減されたので、納税者の貢献の大部分は現在、収入偶発融資を補助することによってもたらされることに注 したがって、所得偶発ローンシステムは、低収益の卒業生のための利息を補助し、永続的に低収益を持つもののためのローン許しを含むため、納税者の資金 しかし、いずれにしても、政府借入の実際のコストが予想よりも低く、卒業生の数が拡大しても、大学卒業生は労働市場で高いリターンを獲得し続けているため、最近の納税者責任の見積もりは大幅に誇張されている可能性があります。18

大学は増加したリソースの恩恵を受けましたが、学生自身もそうでした：改革の主な結果は、学生が在籍中に現在の費用をサポートするために将来の収益 （この表では捉えられていないのは、卒業生の人口内で発生した再分配である：設計上、低所得の卒業生は、高所得者よりも借りた資金の返済が少ない。)

表2. 年間資金調達フローの合計

	1997-98	2003-04	2008-09	2011-12	2012-13
資金源:
納税者	3.5	5.6	6.7	6.4	5.9
卒業生	0.2	0.6	1.1	5.2	7.9
助成対象者:
大学	3.1	5.5	6.7	6.2	7.8
学生	0.7	0.5	1.1	5.4	6.0
出典：Belfield et alからの推定値を使用した著者の計算。 ら（２ ０ １ ７）、Ｄｅａｒｄｅｎ ｅ ｔ ａ ｌ． ら（２ ０ ０ ８）、およびＣｈｏｗｄｒｙら（２ ０ ０ ８）。 （2012年、エラータム）。 詳細については、文末脚注を参照してください。19

改革後の時代には、質、登録、公平性はどうなりましたか？

1998年以降の改革の因果的影響を厳密に評価することは、変化の広範な、引き出された、多面的な性質のために簡単ではない。 利用可能な因果的証拠は、英国の学生が価格に反応し、他のすべてを一定に保持していることを示唆していますが、手数料を導入するための議論の重要な側面は、他のすべてが一定に保持されないということでした。 ここでの私たちの目標は、時間の経過とともに新しいシステムの結果の広範な弧を調べるために一歩を踏み出すことです：品質は増加しましたか？ 登録は拡大しましたか？ 入学の社会経済的ギャップは狭くなったのですか？ 私たちはそれぞれの質問を順番に調べます。

• 1998年のオーバーホール後の数年間で大学教育の質は向上したのか？

はい：おそらく1998年の改革の最も明白な影響は、学生一人当たりの機関リソースの傾向の明確な逆転でした。 私たちは、クラスの規模や非テニュアトラック教員への依存など、品質の具体的な尺度に関するデータを持っていません。21それでも、各学生を教育するためにどのくらいの機関が費やすかは、制度の質の大まかな代理人として役立ちます。 また、図5は、フルタイム相当の学生あたりのリソース（政府の資金と授業料収入の両方を含む）が50で歴史的な低水準に達して以来、ほぼ1999％増加しているこ

図4。 フルタイム相当の学生あたりの平均資金調達

出典：Carpentier(2004)と著者の計算。22

• 1998年のオーバーホール後の数年間で登録が増加しましたか？

はい：1998年の改革の前後に登録を追跡するために管理データを使用する図5は、やや遅い速度で登録が増加し続けていることを示しています。 しかし、これらのデータには、外国人学生や手数料ポリシーの対象ではない他の人が含まれており、コホートサイズの変化を考慮していません。 したがって、図6の全国四半期労働力調査のデータを活用して、英国国民の入学率の変化を調べます。23

図5. フルタイム相当の学部在籍期間

出典：高等教育統計庁（HESA）から公開されているデータを使用した著者の計算。24

図6は、1998年のオーバーホール以降、伝統的に高齢の学生の入学率が倍増しており、変更直前の16％から35％に2015年に倍増していることを示しています。 この増加の約半分は、おそらく最初の改革パッケージの一環として交渉された緩和されたクォータの結果として、1998年頃に発生しました。 高齢者グループの入学率も約2倍になっています。 どちらかといえば、増加は2012年の主要な変更後に加速するように見えます。

図6。 年齢層別の大学入学率

出典：Secure Labの制限付きアクセスデータを使用したWyness計算：SN6727Quarterly Labour Force Survey,1992-2016：Secure Access。

• 1998年の改革後、入学における社会経済的格差は減少したか？

彼らは少なくとも安定しています。 同じ四半期労働力調査データを使用して、まだ両親の世帯の一部として分類されている若い学生について、親の収入による入学率を調べることがで 下の図7は、1997年よりもすべてのグループの登録が高くなっているが、所得グループ間のギャップは大きいままであることを示しています。 このパターンは、少なくとも2005年までの縦断コホート研究からの証拠と一致しています。 Blanden&Machin(2013)は、1980年代と1990年代の大学進学における所得格差の上昇を文書化したが、改革直後の年間で格差はわずかに縮小した（37ポイント（1999年）から34ポイント（2005年））。25

図7. 大学に在籍している18/19歳の割合、親の収入別

出典：Secure Labを使用したWynessの計算：Sn6727Quarterly Labour Force Survey、1992-2016：Secure Access data。 サンプルサイズが小さいため、1997年以前の図を拡張することはできません。

私たち自身の行政登録データの分析は、すべての学生（最年少の学生だけでなく）の家族の背景を調べることを可能にし、最新の政策変更を含めて何年も 2002年から2014年の間に、低SES（または英語の用語では低SEC）の背景からの学生は、すべての入学者の28％から33％に増加しました。

米国における”自由大学”の議論に対する議論と含意

すべての証拠をまとめると、新しい英語システムはその進歩的な目標に住んでいましたか？ 改革がなければ何が起こったのかを知ることは困難ですが、傾向は正しい方向に動いているようです。 学生一人当たりの教育資源は、何年もの着実な減少の後に大幅に増加し、入学は上向きの軌道に続いた。 1980年代と1990年代に劇的に拡大した所得と社会経済のギャップも、安定しているか、わずかに減少しているように見えます。

授業料がゼロから£9,250になり、英語の卒業生が米国の卒業生よりも平均して実質的に大きな負債を抱えていることを考えると、上記の結果のパター システムは確かに批評家が恐れているかもしれない方法で爆縮していません。

だから、英語の経験は、自由大学についての米国の議論のためにどのような意味を保持していますか？

まず、政策立案者は、純価格のみに焦点を当てることから、純流動性についても考えることにシフトすべきである: 学生が直面するコストと、彼らが事前にアクセスできるリソース。 英語システムの授業料の重要な特徴は、学生が何かを前もって支払う必要がないことです：全額は政府の融資を介して融資することができます（換 したがって、イギリスでは大学はもはや無料ではありませんが、入学時点では無料のままです。 授業料が上昇しているにもかかわらず、学生は入学の邪魔になる可能性のある他のすべての費用を支払うのを助けるために、これまで以上に多くの、住宅、食品、書籍、および輸送）。

第二に、1998年に導入された所得偶発ローン（ICL）返済制度は、学生が米国のシステムよりもはるかに高い金額を安全に借りることを可能にするものです。 毎月の返済は、最低レベル（現在、£21,000以上の収入の9％）を超えて稼いだ収入の割合として計算され、給与税制度を介して収集されるので、支払いは大きさが管理可能であり、管理負担が低く、デフォルトのリスクが最小限に抑えられている。 米国では、学生ローンの制限は、典型的な公共の四年間の機関であっても授業料をカバーするには低すぎます,ましてや出席の非授業料のコスト,そして多くの学生 英語のICLシステムの詳細な説明と、米国の学生ローンの設計に関する教訓については、Barr,Chapman,Dearden,and Dynarski(2017)を参照してください。26

最後に、1998年の改革に至るまでの英語の経験は、自由大学システムの重要な課題、すなわち不十分な資源を見事に示している。 資金の不足は、質の低下、量の上限、またはその両方につながり、無料の授業料を優先することは、最も貧しい学生を追加費用で支援するためのお金を これらのリスクは、ニューヨークの新しい計画では仮説的ではありません：彼らはすでにその細かい活字で予示されています。 ニューヨークの法律は、費用が利用可能な資金を上回る場合、賞は宝くじによって、または追加の基準を追加することによって配給される可能性があると規定している（計画にはすでに厳格なGPA、クレジット完了、および大学卒業後の居住要件が含まれている）。 追加の資金は機関に約束されていないため、入学が増加するにつれて学生ごとのリソースが低下する可能性が高くなります。 また、低所得の学生には追加の資金は約束されていませんが、その授業料はすでに既存の助成金で完全にカバーされていますが、家賃、食料、書籍、ガスの支

これのどれも、英語のシステムが完璧であると主張することを意図していません。 卒業生が直面しているローン返済構造は過去よりもはるかに進歩的ですが、上記のように、家族収入による価格設定と財政援助の構造は、改革以前よりも進歩的ではないことを示しています（すべての収入背景の学生はより多くの流動性を持っていますが）。 これは、アクセスと達成のギャップが時間の経過とともに大幅に縮小していない理由を説明するのに役立ちます。

2006年以来、英語の機関は授業料収入の少なくとも10％を手段テスト機関補助金（奨学金）に向ける必要がありましたが、これは私たちの数字には反映され しかし、学生がこの情報を入手する簡単な方法がないため、学生が入学決定を行っているときにこの機関レベルの援助について知っている可能性は27さらに、2015年以降、集中管理助成金は廃止され、その違いを補うためにローンが拡張され、流動性は影響を受けませんが、貧しい背景の学生は、豊かな背景の 大学の達成ギャップをさらに減らすことは、手数料、助成金、貸付金の集中スケジュールに大きな進歩性を導入すること、および親の背景による大学前の資格の格差を減らすための努力に依存する可能性がある。

1990年代の英語モデルをエミュレートするのではなく、米国は、卒業後まですべての授業料を延期し、生活費をカバーする学生の能力を高め、書類の手間とデフォルトのリスクの両方を最小限に抑える収入偶発ローン返済システムにすべての卒業生を自動的に登録するなど、授業料の上昇の影響を緩和するのに役立った現代英語システムのいくつかの主要な機能をエミュレートすることを検討するかもしれない。 その課題のないモデルはありません。 しかし、英語の経験は、大学を完全に無料にすることは、高等教育の量、質、公平性を高める唯一の道ではないことを示唆しています。 確かに、私たちがここで言う物語は、自由なシステムが時々これらの目標に対してどのように働くことができるかを示しています。

著者らは、この記事に財政的または政治的関心を持つ企業または個人から財政的支援を受けていませんでした。 彼らは現在、この記事に関心のある組織の役員、取締役、または取締役ではありません。