toelichting: waarom’ differentiatie ‘ de sleutel is tot het ontsluiten van Parijs climate deal
wie zich afvraagt waarom een VN climate deal zo traag is ontstaan, kijkt misschien naar de kwestie van differentiatie.Differentiatie is een UN jargon voor de netelige kwestie van de erkenning van de verschillen tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden in de nieuwe VN-overeenkomst die de landen hopen te ondertekenen tegen het einde van deze week in Parijs.
het onderwerp is controversieel omdat het van invloed is op het niveau van verantwoordelijkheid dat rijke en arme landen zullen moeten nemen in de wereldwijde strijd tegen klimaatverandering.
dit betekent dat ontwikkelingslanden extra maatregelen moeten nemen, waaronder bijdragen aan klimaatfinanciering, en strengere eisen moeten stellen aan de verslaglegging over hun vorderingen.
de kwestie filtert door elk element van de tekst en is al jaren verantwoordelijk voor het aanwakkeren van verhitte woorden en wantrouwen in de onderhandelingen. Een compromis zal van cruciaal belang zijn voor het sluiten van de overeenkomst, maar tot nu toe zijn de landen er niet in geslaagd hun diepgewortelde standpunten over deze kwestie af te nemen.
Achtergrond
in 1992 was de kwestie veel eenvoudiger.
het oorspronkelijke VN-klimaatverdrag (het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering) verdeelde landen in twee groepen, afhankelijk van hun ontwikkelingsniveau, zoals uiteengezet in de bijlagen.
tot voor kort waren alleen de ontwikkelde landen verplicht nieuwe verbintenissen aan te gaan in het kader van de VN om hun emissies aan te pakken. Het Protocol van Kyoto, het enige klimaatveranderingsakkoord met juridisch bindende doelstellingen tot nu toe, heeft deze aanpak gevolgd, waarbij alleen rijke landen gedwongen werden hun emissies te verminderen.
het Verdrag zegt ook dat landen moeten handelen “in overeenstemming met hun gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden en respectieve capaciteiten”, en erkent dat ontwikkelde landen in het verleden meer koolstofdioxide hebben uitgestoten dan ontwikkelingslanden.
alle veranderingen in Durban
na een mislukte poging om een new deal te ondertekenen in Kopenhagen in 2009, kwamen landen tijdens de COP van Durban in 2011 overeen een nieuw proces op gang te brengen dat zou leiden tot de ondertekening van een juridisch bindende deal in Parijs in 2015.
deze overeenkomst zou anders zijn dan het Protocol van Kyoto. Hoewel het nog “onder het verdrag” moest vallen — met inbegrip van de bijlagen en de begrippen gedifferentieerde verantwoordelijkheden en capaciteiten — zou het ook “voor iedereen van toepassing zijn”.
dit heeft geleid tot een spanning in het vierjarige proces. Een week voor de ondertekening van de Overeenkomst zijn de landen nog lang niet tot een oplossing gekomen.
het probleem lijkt bijna onoverkomelijk: hoe een overeenkomst te sluiten die verplichtingen voor alle partijen omvat, zonder de verantwoordelijkheid van de ontwikkelde landen om de grootste last op zich te nemen uit te wissen?
“verouderd”
ontwikkelde landen hebben benadrukt dat de binaire splitsing tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden, wat hen betreft, niet langer een geloofwaardige manier is om een klimaatverdrag te organiseren. De hoofdonderhandelaar van de EU, Elina Bardram, heeft tijdens een recente onderhandelingsronde in Bonn netjes samengevat waarom veel landen nu de strikte scheiding tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden afwijzen. Ze zei::
wij vinden het een beetje jammer om te zien dat sommige landen terugkeren naar starre en enigszins verouderde retoriek die de wereld verdeelt in ontwikkelde en ontwikkelingslanden op basis van inkomensniveaus zoals ze waren in de jaren negentig. Tegelijkertijd weten we dat alle partijen, en ook de wereld buiten de onderhandelingen, zich er terdege van bewust zijn dat de nieuwe overeenkomst, om effectief te zijn, de realiteit van vandaag moet weerspiegelen en zich moet ontwikkelen zoals de wereld dat doet.
maar dit betekent niet dat de EU op de een of andere manier probeert “het Verdrag te herschrijven”, legt ze uit — een gemeenschappelijke beschuldiging van sommige ontwikkelde landen. Zij voegde eraan toe:
we hebben samen besloten te onderhandelen over een overeenkomst die “voor iedereen van toepassing zal zijn”. Dat is in Durban gedaan. Wat ik zojuist heb gezegd, betekent niet dat de EU de beginselen van de Conventie niet zou respecteren of naleven. Dat doen we en dat doen we. Maar we staan erop dat de toepassing van het differentiatiebeginsel genuanceerder wordt.
ontwikkelingslanden vonden dit argument moeilijk te aanvaarden. In een persbriefing in Parijs zei Gurdial Singh Nijar, hoofd van de Maleisische delegatie en vertegenwoordiger van een onderhandelingsalliantie genaamd de gelijkgestemde ontwikkelingslanden, :
de Conventie heeft de beginselen heel duidelijk uiteengezet en wij werken binnen de Conventie. Je kunt geen externe factoren gebruiken om te veranderen wat al is overeengekomen en wat bindend is — dat is heel belangrijk… er zijn processen voor het wijzigen van de Conventie. Volg het wijzigingsproces als je dat wilt doen.
rijkdom en emissies
in het KLIMAATREGIME van de Verenigde Naties worden landen verdeeld op basis van een mengsel van rijkdom, emissies per hoofd van de bevolking en cumulatieve bijdragen aan broeikasgasniveaus in de atmosfeer.In termen van inkomen zijn 15 van de 25 rijkste landen per hoofd van de bevolking. De splitsing was hetzelfde in 1992, toen de Conventie werd overeengekomen.Gemiddeld blijven donorlanden meer dan vijf keer rijker dan ontvangers, hoewel uitschieters zoals Griekenland of Portugal veel armer zijn dan “ontwikkelend” Qatar of Saudi-Arabië.
wat emissies betreft, is het beeld echter aanzienlijk veranderd. Onderstaande grafiek laat zien hoe de cumulatieve CO2-emissies van China, de VS, de EU en India zich sinds 1850 hebben ontwikkeld en hoe ze zullen blijven veranderen als landen hun klimaatbeloften nakomen.
miljoenen tonnen cumulatieve CO2-emissies van de VS, de EU, China en India tussen 1850 en 2030. Bronnen: Carbon korte analyse van de klimaatbeloften van landen (zie methodologie hieronder) en cijfers van het World Resources Institute CAIT climate Data explorer en de BP Statistical Review of World Energy 2015. Chart by Carbon Brief.Terwijl de VS en de EU historisch veel meer hebben bijgedragen aan het klimaatprobleem, loopt China een inhaalslag. De uitstoot van China, die al gelijk is aan die van de EU per hoofd van de bevolking, blijft toenemen. De bijdrage van India neemt ook toe, maar het zal een relatief kleine bijdrage blijven leveren — vooral per hoofd van de bevolking.
“landen in een positie om dit te doen”
in Parijs deze week is het debat rond differentiatie geconcentreerd op een zin van zeven woorden: “landen in een positie om dit te doen”.
in de tekst waarover de ministers in de loop van de week zullen onderhandelen, komt de zin in verschillende contexten voor.
in het hoofdstuk over mitigatie — hoe landen hun emissies moeten aanpakken, worden partijen onderscheiden door te suggereren dat ontwikkelde landen en “degenen die daartoe in staat zijn” verplicht moeten worden om economische streefcijfers voor te leggen.
bron: Ontwerp-onderhandelingstekst van het UNFCCC van 5 December
in het hoofdstuk over financiën staat dat ontwikkelde landen en “degenen die daartoe in staat zijn” geld moeten verstrekken om arme landen te helpen omgaan met klimaatverandering.
bron: ontwerp-onderhandelingstekst van het UNFCCC van 5 December.
deze laatste aanvraag, op financieel gebied, was de meest controversiële. Op het eerste gezicht kan het moeilijk te begrijpen zijn waarom dit zo ‘ n tumult heeft veroorzaakt bij ontwikkelingslanden. Hoewel het grootste deel van de klimaatfinanciering tot nu toe door ontwikkelde landen is verstrekt, zijn sommige armere landen al naar voren gekomen om klimaatfinanciering te verstrekken. Mexico, Mongolië en Zuid-Korea behoren tot de ontwikkelingslanden die vrijwillig geld hebben geïnvesteerd in het Green Climate Fund, de door de VN gesteunde bank die arme landen moet helpen de klimaatverandering aan te pakken. In September kondigde China aan dat het $2 miljard zou verstrekken aan andere landen in het mondiale zuiden om hen te helpen de klimaatverandering aan te pakken. Hoofdonderhandelaar Todd Stern benadrukte tijdens een persconferentie in Parijs dat het toestaan van landen die “daartoe in staat zijn” om bij te dragen aan de pot van klimaatfinanciering slechts verschuivingen erkende die reeds plaatsvonden, en dat hun bijdragen op volledig vrijwillige basis zouden blijven.
maar in antwoord op een persconferentie vraag van Carbon Brief, UNFCCC uitvoerend secretaris Christiana Figueres zei:
China is duidelijk geweest over het feit dat dit niet bedoeld is om de verplichtingen, zeker de financiële verplichtingen van de ontwikkelde landen, te vervangen, maar eerder om veel meer te worden beschouwd als een aanvullende maatregel van sommige landen die dat kunnen doen.
Anger
waarom zijn de ontwikkelingslanden boos?Hoewel Stern misschien heeft gezegd dat bijdragen van ontwikkelingslanden vrijwillig zouden blijven, is de zinsnede “landen die daartoe in staat zijn” vaag — en velen zien dat als een teken van gevaar in een proces waarin vertrouwen berucht is.In 2009 beloofden rijke landen tegen 2020 100 miljard dollar per jaar aan klimaatfinanciering te verstrekken aan arme landen. Als hierover in de nieuwe overeenkomst vage formuleringen worden toegestaan, zou het twijfel kunnen wekken of de verplichting om dit te verstrekken nog steeds volledig op de schouders van de ontwikkelde landen rust — of dat een niet-gespecificeerd bedrag nu door niet-gespecificeerde landen moet worden verstrekt.
er is ook bezorgdheid over wie mag beslissen welke landen geacht worden “daartoe in staat te zijn”. Zouden landen dit zelf beslissen, of zou er een set metrics zijn om het te bepalen? Een onderhandelaar van de small islands negotiating alliance (AOSIS) stelde voor dat landen zelf zouden moeten beslissen, maar dat het de mogelijkheid zou openen om landen zonder wettelijke verplichting te “duwtjes” te geven om geld te verstrekken.De Amerikaanse onderhandelaar Todd Stern heeft benadrukt dat eventuele extra financiële bijdragen van ontwikkelingslanden “vrijwillig” zouden zijn, maar EU-commissaris voor klimaat Miguel Arias Cañete zei tegen Carbon Brief dat hij van plan was een verplichte verplichting op te leggen aan landen die “daartoe in staat zijn”. Hij zei::
Wij willen dat het verplicht wordt. Het is onze positie. Waarschijnlijk zullen we moeten onderhandelen…de wereld is veranderd, dus landen die in een positie zijn om dat te doen moeten ook komen en andere mensen steunen… ‘In een positie om dat te doen’, het betekent dat ze op hetzelfde niveau van economische ontwikkeling zijn als de andere landen die ontwikkeld worden genoemd.
Nozipho Mxakato-Diseko, voorzitter van de G77+China negotiating group, reageerde op een vraag uit Carbon Brief, vatte enkele van de problemen samen met een allegorie op het leven in haar Zuid-Afrikaanse huis:
Hoe zet u een juridisch bindend instrument in “landen die daartoe in staat zijn”? In mijn familie, met de kinderen, zeg ik hen dat je schoon maakt, zo en zo, dat je de kamer schoonmaakt. Ik zeg niet dat iemand de kamer zal schoonmaken. Ik zeg dat jij, John, de kamer schoonmaakt. Jij, Grace, doet de afwas. Er is geen ‘iemand in een positie om dat te doen’ zal de vloer vegen. Ik heb verantwoording nodig, Ik heb echt verantwoording nodig. En ik moet vooral weten dat de vloer is schoongemaakt.
meer problemen
maar het probleem eindigt niet met het gebrek aan verantwoording. Er bestaat ook de bezorgdheid dat het nu belasten van ontwikkelingslanden met extra lasten zou betekenen dat rijke landen hun historische verantwoordelijkheid voor het veroorzaken van klimaatverandering zouden kunnen ontlopen. De ontwikkelingslanden hebben het gevoel dat de rijke landen vandaag de dag meer lasten op zich moeten nemen om de decennia die zij aan vervuilende energie hebben besteed, goed te maken.Su Wei, de belangrijkste onderhandelaar van China, vertelde journalisten in Parijs:
ik denk dat het niet aan de orde is of partijen de capaciteit hebben of “in staat zijn om dat te doen”. Wat in deze onderhandelingen over de financiële kwesties van belang is, is de historische verantwoordelijkheid voor het probleem van de klimaatverandering. Uit de bepalingen van het Verdrag blijkt heel duidelijk dat ontwikkelde landen die partij zijn bij het Verdrag zich ertoe verbonden hebben financiële technologie en capaciteit te leveren aan arme ontwikkelingslanden.
dit wordt nog verergerd door een algemeen gebrek aan vertrouwen tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden. De $ 100 miljard per jaar die door ontwikkelde landen is beloofd, is langzaam aangekomen en er is nog steeds geen duidelijk plan over hoe het geld op dit niveau in 2020 moet worden geschaald.
een recent rapport van de OESO, waarin wordt gesteld dat de kasstromen nu ongeveer 60 miljard dollar per jaar bedragen, heeft de ontwikkelingslanden nog meer verontrust, met een omstreden definitie van de Betekenis van “klimaatfinanciering”, waarover zij niet waren geraadpleegd.
conclusie
differentiatie is moeilijk. Sinds 1992 zijn veel van de armste economieën ter wereld aanzienlijk gegroeid, zowel in termen van welvaart als emissies. China, Zuid-Korea en Singapore, alle ontwikkelingslanden wat het UNFCCC betreft, worden door het IMF beschouwd als geavanceerde economieën.Zoals een Duitse onderhandelaar in November zei: “Als we de scheiding van het Verdrag van 1992 handhaven, betekent dit dat Griekenland Qatar moet steunen.”
ondertussen hebben de ontwikkelde landen gezworen dat zij hun verplichtingen serieus nemen. Tijdens een persconferentie in Parijs vertelde EU-commissaris voor klimaat Miguel Arias Cañete aan journalisten:
de ontwikkelde landen, wij zijn toegewijd aan onze toezeggingen, dus zullen wij de 100 miljard dollar toezegging in 2020 volledig nakomen, en na 2020 zullen de ontwikkelde landen hun verantwoordelijkheden op zich nemen. We verstoppen ons nergens.
maar voor elk China, Singapore en Zuid — Korea is er ook een Gambia, Bhutan Of Nauru-kleine ontwikkelingslanden die nog steeds een lage uitstoot en een lage capaciteit hebben. Hoewel de new deal “van toepassing moet zijn op iedereen”, is het duidelijk dat sommige economieën nog steeds op de lagere niveaus van ontwikkeling zijn, en de new deal moet hiermee rekening houden.
ondertussen zullen anderen rijker blijven worden en hun emissies blijven verhogen. De overeenkomst die landen in Parijs ondertekenen is niet alleen voor vandaag, maar voor de komende decennia. De onderhandelaars hebben nu een week de tijd om een bindend Verdrag te ondertekenen dat zowel de geschiedenis als de toekomst van de menselijke ontwikkeling beschrijft.
