Explicador: Por qué la ‘diferenciación’ es clave para desbloquear el acuerdo climático de París
Aquellos que se preguntan por qué un acuerdo climático de la ONU ha sido tan lento para emerger podrían mirar hacia el tema de la diferenciación.
La diferenciación es la jerga de la ONU para el espinoso tema de cómo reconocer las diferencias entre los países desarrollados y en desarrollo en el nuevo acuerdo de la ONU que las naciones esperan firmar a finales de esta semana en París.
El tema es controvertido porque afecta el nivel de responsabilidad que tendrán que asumir las naciones ricas y pobres en la lucha mundial contra el cambio climático.
Significa que los países en desarrollo podrían tener que tomar medidas adicionales, incluida la contribución a la financiación para el clima, así como asumir requisitos más estrictos cuando se trata de informar sobre sus progresos.
El tema se filtra a través de cada elemento del texto y ha sido responsable de provocar palabras acaloradas y desconfianza en las negociaciones durante años. Un compromiso será crucial para sellar el acuerdo, pero hasta ahora los países no han podido ignorar sus posiciones arraigadas sobre el tema.
Antecedentes
En 1992, el problema era mucho más simple.
El tratado climático original de las Naciones Unidas (la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático) dividió a los países en dos grupos, según su nivel de desarrollo, establecidos en sus anexos.
Hasta hace poco, solo los países desarrollados estaban obligados a asumir nuevos compromisos en el marco de la ONU para hacer frente a sus emisiones. El Protocolo de Kyoto, el único acuerdo sobre el cambio climático con objetivos jurídicamente vinculantes hasta la fecha, adoptó este enfoque, obligando a los países ricos por sí solos a reducir sus emisiones.
La Convención también dice que los países deben actuar “de acuerdo con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus capacidades respectivas”, y reconoce que, históricamente, los países desarrollados han emitido más dióxido de carbono que los países en desarrollo.
Todos los cambios en Durban
Aún tambaleándose de un intento fallido de firmar un nuevo acuerdo en Copenhague en 2009, los países acordaron en la COP de Durban en 2011 lanzar un nuevo proceso que llevaría a las naciones a firmar un acuerdo jurídicamente vinculante en París en 2015.
Este acuerdo debía ser diferente del Protocolo de Kyoto. Si bien todavía debía estar “en el marco de la Convención”, incluidos sus anexos y los conceptos de responsabilidades y capacidades diferenciadas, también debía ser “aplicable a todos”.
Esto ha llevado a una tensión en el proceso de cuatro años. Una semana antes de que se firme el acuerdo, los países aún están lejos de encontrar una solución.
El problema parece casi insoluble: ¿cómo redactar un acuerdo que incluya obligaciones para todas las partes, sin borrar la responsabilidad de los países desarrollados de asumir la mayor carga?
“Anticuado”
Los países desarrollados han hecho hincapié en que la división binaria entre países desarrollados y en desarrollo ya no es una forma creíble de organizar un tratado sobre el clima, en lo que a ellos respecta.
La negociadora principal de la UE, Elina Bardram, resumió perfectamente por qué muchos países están rechazando ahora la estricta división entre naciones desarrolladas y en desarrollo en una reciente ronda de negociaciones en Bonn. Ella dijo:
Consideramos un tanto lamentable que algunos países estén volviendo a una retórica rígida y un tanto anticuada que divide al mundo en países desarrollados y en desarrollo de acuerdo con los niveles de ingresos que tenían en el decenio de 1990. Al mismo tiempo, sabemos que todas las partes, y de hecho el mundo que no participa en las negociaciones, son plenamente conscientes de que, para ser eficaz, el nuevo acuerdo debe reflejar la realidad de hoy y evolucionar como lo hace el mundo.
Pero esto no significa que la UE de alguna manera esté intentando “reescribir la Convención”, explicó, una acusación común de algunos países desarrollados. Añadió:
Juntos hemos decidido negociar un acuerdo que será “aplicable a todos”. Eso se hizo en Durban. Lo que acabo de decir no significa que la UE no respete ni se adhiera a los principios de la Convención. Lo haremos y lo hacemos. Pero insistimos en que la aplicación del principio de diferenciación sea más matizada.
Las naciones en desarrollo han encontrado este argumento difícil de aceptar. En una rueda de prensa en París, Gurdial Singh Nijar, jefe de la delegación de Malasia y representante de una alianza negociadora llamada los Países en Desarrollo de Ideas Afines, dijo: :
La Convención ha establecido muy claramente los principios y trabajamos en el marco de la Convención. No se pueden utilizar factores ajenos para cambiar lo que ya se ha acordado y que es vinculante — eso es muy importante-Hay procesos para enmendar la Convención. Siga el proceso de enmienda si quiere hacerlo.
Riqueza y emisiones
En el régimen climático de la ONU, los países se dividen según una mezcla de riqueza, emisiones per cápita y contribuciones acumuladas a los niveles de gases de efecto invernadero en la atmósfera.
En términos de ingresos, los países que actualmente se espera que proporcionen financiación para el clima constituyen 15 de los 25 países per cápita más ricos. La división fue la misma en 1992 cuando se acordó la Convención.
En promedio, los países donantes siguen siendo más de cinco veces más ricos que los receptores, a pesar de valores atípicos, como Grecia o Portugal, que son mucho más pobres que Qatar o Arabia Saudita “en desarrollo”.
En términos de emisiones, sin embargo, el panorama ha cambiado significativamente. El siguiente gráfico muestra cómo han evolucionado las emisiones acumuladas de CO2 de China, los Estados Unidos, la UE y la India desde 1850, y cómo seguirán cambiando si los países cumplen sus compromisos climáticos.
Millones de toneladas de emisiones acumuladas de CO2 de los Estados Unidos, la UE, China y la India entre 1850 y 2030. Fuentes: Breve análisis de carbono de los compromisos climáticos de los países (ver metodología a continuación)y cifras del Instituto de Recursos Mundiales CAIT climate data explorer y la Revisión Estadística de Energía Mundial 2015 de BP. Gráfico por Brief de Carbono.
Mientras que los EE.UU. y la UE han contribuido históricamente mucho más al problema climático, China se está poniendo al día. Las emisiones de China, que ya están a la par de las de la UE per cápita, siguen aumentando. La contribución de la India también está aumentando, pero seguirá siendo un contribuyente comparativamente pequeño, en particular per cápita.
“Países en condiciones de hacerlo”
En París esta semana, el debate en torno a la diferenciación se ha centrado en una frase de siete palabras: “países en condiciones de hacerlo”.
En el texto que negociarán los ministros a lo largo de la semana, la frase aparece en varios contextos.
En la sección sobre mitigación-cómo deben abordar los países sus emisiones-diferencia a las Partes sugiriendo que los países desarrollados y “los que estén en condiciones de hacerlo” deberían estar obligados a presentar metas para toda la economía.
Fuente: Proyecto de texto de negociación de la CMNUCC de 5 de diciembre
En la sección sobre finanzas, dice que los países desarrollados y” aquellos en condiciones de hacerlo ” deben proporcionar dinero para ayudar a las naciones pobres a hacer frente al cambio climático.
Fuente: CMNUCC proyecto de texto de negociación, de 5 de diciembre.
Esta última aplicación, sobre finanzas, ha sido la más controvertida. A primera vista, puede ser difícil entender por qué esto ha causado tanto alboroto en los países en desarrollo.
Si bien la mayor parte de la financiación para el clima hasta ahora ha sido proporcionada por países desarrollados, algunas naciones más pobres ya han dado un paso adelante para proporcionar financiación para el clima.
México, Mongolia y Corea del Sur se encuentran entre los países en desarrollo que han puesto dinero voluntariamente en el Fondo Verde para el Clima, el banco respaldado por la ONU diseñado para ayudar a los países pobres a hacer frente al cambio climático. En septiembre, China anunció que proporcionaría 2 mil millones de dólares a otros países del sur global para ayudarlos a abordar el cambio climático.
El negociador estadounidense Todd Stern destacó en una conferencia de prensa en París que permitir a los países “en condiciones de hacerlo” contribuir al pozo de la financiación climática simplemente reconocía los cambios que ya estaban ocurriendo, y que sus contribuciones continuarían siendo totalmente voluntarias.
Pero en respuesta a una pregunta de la conferencia de prensa de Carbon Brief, la secretaria ejecutiva de la CMNUCC, Christiana Figueres, dijo:
China ha sido muy clara en cuanto al hecho de que no se trata de sustituir las obligaciones, ciertamente las obligaciones financieras de los países desarrollados, sino de considerarlas mucho más como una medida complementaria de algunos países que pueden hacerlo.
Ira
Entonces, ¿por qué están molestos los países en desarrollo?
Si bien Stern puede haber dicho que las contribuciones de los países en desarrollo seguirían siendo voluntarias, la frase “países en condiciones de hacerlo” es vaga, y muchos lo ven como una señal de peligro en un proceso en el que la confianza es notoriamente frágil.
En 2009, las naciones ricas prometieron proporcionar 1 100 mil millones al año para 2020 en financiamiento climático a los países pobres. Permitir una formulación vaga al respecto en el nuevo acuerdo podría suscitar dudas acerca de si la obligación de proporcionar esto todavía recaería totalmente en los hombros de los países desarrollados, o si una cantidad no especificada tendría que ser proporcionada ahora por países no especificados.
También existe preocupación por quién decide qué países se considerarían “en condiciones de hacerlo”. ¿Lo decidirían los propios países, o habría un conjunto de métricas para determinarlo? Un negociador de la alianza de negociación de las islas pequeñas (AOSIS) sugirió que se dejaría que los países decidieran por sí mismos, pero que abriría la posibilidad de que los países sin obligación legal fueran “empujados” a proporcionar dinero en efectivo.
El negociador estadounidense Todd Stern ha subrayado que cualquier contribución financiera adicional de los países en desarrollo sería “voluntaria”, pero el comisario de clima de la UE, Miguel Arias Cañete, dijo a Carbon Brief que preveía un requisito obligatorio para los países que”estuvieran en condiciones de hacerlo”. Dijo::
Nos gustaría que fuera obligatorio. Es nuestra posición. Probablemente tendremos que negociar The El mundo ha cambiado, por lo que los países que están en condiciones de hacerlo también deberían venir y apoyar a otras personas ‘”En condiciones de hacerlo”, significa que están en el mismo nivel de desarrollo económico que los otros países que se llaman desarrollados.
Nozipho Mxakato-Diseko, presidenta del grupo de negociación del G77 + China, en respuesta a una pregunta de Carbon Brief, resumió algunos de los temas con una alegoría a la vida en su hogar sudafricano:
¿Cómo se incluye un instrumento jurídicamente vinculante “países en condiciones de hacerlo”? En mi familia, con los niños, les digo que limpiarás, fulano de tal, limpiarás la habitación. No digo que alguien limpie la habitación. Yo digo que tú, John, limpiarás la habitación. Tú, Grace, lavarás los platos. No hay ‘alguien en posición de hacerlo’ que limpie el suelo. Necesito rendición de cuentas, realmente necesito rendición de cuentas. Y necesito saber, sobre todo, que el piso ha sido limpiado.
Más problemas
Pero el problema no termina con la falta de rendición de cuentas.
También existe la preocupación de que la imposición de cargas adicionales a las naciones en desarrollo ahora significaría que se permitiría a los países ricos evadir su responsabilidad histórica de causar el cambio climático.
Entre los países en desarrollo existe la sensación de que las naciones ricas deben asumir hoy más cargas para compensar las décadas que pasaron desarrollándose a costa de la energía contaminante.
Su Wei, negociador principal de China, dijo a periodistas en París:
Creo que no importa si las partes tienen la capacidad o están “en condiciones de hacerlo”. Más bien, lo que importa en estas negociaciones sobre las cuestiones financieras es la responsabilidad histórica de causar el problema del cambio climático. It is very clear in the provisions of the Convention that developed country parties committed to provide financial technology and capacity to poor developing countries.
Esta situación se ve agravada por la falta general de confianza entre los países desarrollados y los países en desarrollo. Los 100 mil millones de dólares al año prometidos por los países desarrollados han tardado en llegar y todavía no hay un plan claro sobre cómo escalar el dinero hasta este nivel para 2020.
Un informe reciente de la OCDE, que sugiere que los flujos de efectivo ahora rondaban los 60 mil millones de dólares al año, molestó aún más a los países en desarrollo, con una definición polémica sobre el significado de “financiación climática”, sobre la que no se les había consultado.
Conclusión
La diferenciación es difícil. Desde 1992, muchas de las economías más pobres del mundo han crecido significativamente, tanto en términos de riqueza como de emisiones. China, Corea del Sur y Singapur, todos países en desarrollo en lo que respecta a la CMNUCC, son considerados por el FMI como economías avanzadas.
Como dijo un negociador alemán en noviembre, “Si mantenemos la separación de la convención de 1992, esto significaría que Grecia tiene que apoyar a Qatar.”
Mientras tanto, los países desarrollados han jurado que se toman en serio sus compromisos. En una conferencia de prensa en París, el comisario de clima de la UE, Miguel Arias Cañete, dijo a los periodistas:
Los países desarrollados, estamos comprometidos con nuestros compromisos, por lo que cumpliremos el compromiso de 100 mil millones de dólares en su totalidad para 2020, y, después de 2020, los países desarrollados asumirán sus responsabilidades. No nos escondemos en ningún lado.
Pero para cada China, Singapur y Corea del Sur, también hay Gambia, Bhután o Nauru, pequeños países en desarrollo que todavía tienen bajas emisiones y baja capacidad. Si bien el nuevo pacto debe ser “aplicable a todos”, es evidente que algunas economías todavía se encuentran en los peldaños más bajos de desarrollo, y el nuevo pacto debe tener en cuenta esto.
Mientras tanto, otros seguirán enriqueciéndose y aumentando sus emisiones. El acuerdo que firmen los países en París no es solo para hoy, sino para las próximas décadas.
Los negociadores tienen ahora una semana para firmar un tratado vinculante que tenga en cuenta tanto la historia como el futuro del desarrollo humano.
