Explainer: Why ‘differentiation’ is key to unlocking Paris climate deal

Diejenigen, die sich fragen, warum ein UN-Klimaabkommen so langsam zustande gekommen ist, könnten sich mit dem Thema Differenzierung befassen.

Differenzierung ist der UN-Jargon für die heikle Frage, wie die Unterschiede zwischen Industrie- und Entwicklungsländern in dem neuen UN-Abkommen anerkannt werden können, das die Nationen bis Ende dieser Woche in Paris unterzeichnen wollen.

Das Thema ist umstritten, weil es die Verantwortung betrifft, die reiche und arme Nationen im globalen Kampf gegen den Klimawandel übernehmen müssen.

Dies bedeutet, dass die Entwicklungsländer zusätzliche Maßnahmen ergreifen müssen, einschließlich der Bereitstellung von Klimafinanzierungen, und strengere Anforderungen an die Berichterstattung über ihre Fortschritte stellen müssen.

Das Thema durchdringt jedes Element des Textes und sorgt seit Jahren für hitzige Diskussionen und Misstrauen in den Verhandlungen. Ein Kompromiss wird entscheidend sein, um das Abkommen zu besiegeln, aber bisher konnten die Länder ihre festgefahrenen Positionen in dieser Frage nicht abschütteln.

Hintergrund

Im Jahr 1992 war das Problem viel einfacher.

Der ursprüngliche UN-Klimavertrag (das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen) teilte die Länder nach ihrem Entwicklungsstand in zwei Gruppen ein, die in ihren Anhängen festgelegt sind.

Bis vor kurzem waren nur die entwickelten Nationen verpflichtet, neue Verpflichtungen im Rahmen der Vereinten Nationen einzugehen, um ihre Emissionen zu bekämpfen. Das Kyoto-Protokoll, das bisher einzige Klimaschutzabkommen mit rechtlich verbindlichen Zielen, hat diesen Ansatz übernommen, wobei die reichen Länder allein gezwungen waren, ihre Emissionen zu reduzieren.

Die Konvention sagt auch, dass die Länder “im Einklang mit ihren gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten” handeln sollten, und erkennt an, dass Industrieländer in der Vergangenheit mehr Kohlendioxid emittiert haben als Entwicklungsländer.

Alle Veränderungen in Durban

Nach einem gescheiterten Versuch, 2009 in Kopenhagen ein neues Abkommen zu unterzeichnen, einigten sich die Länder 2011 auf der Durban COP darauf, einen neuen Prozess einzuleiten, der dazu führen würde, dass die Nationen 2015 in Paris ein rechtsverbindliches Abkommen unterzeichnen.

Dieses Abkommen sollte sich vom Kyoto-Protokoll unterscheiden. Während es noch “unter der Konvention” sein sollte — einschließlich seiner Anhänge und Vorstellungen von differenzierten Verantwortlichkeiten und Fähigkeiten — sollte es auch “für alle anwendbar” sein.

Dies hat zu einer Spannung im vierjährigen Prozess geführt. Eine Woche vor der Unterzeichnung des Abkommens sind die Länder noch weit von einer Lösung entfernt.

Das Problem scheint fast unlösbar: Wie schreibt man einen Deal, der Verpflichtungen für alle Parteien beinhaltet, ohne die Verantwortung für die Industrienationen zu beseitigen, die größte Last zu übernehmen?

“Überholt”

Die Industrieländer haben betont, dass die binäre Spaltung zwischen Industrie- und Entwicklungsländern für sie kein glaubwürdiger Weg mehr ist, einen Klimavertrag zu organisieren.

Die Verhandlungsführerin der EU, Elina Bardram, fasste treffend zusammen, warum viele Länder die strikte Trennung zwischen Industrie- und Entwicklungsländern bei einer kürzlich in Bonn abgehaltenen Verhandlungsrunde ablehnen. Sie sagte:

Wir halten es für etwas bedauerlich zu sehen, dass einige Länder zu einer starren und etwas veralteten Rhetorik zurückkehren, die die Welt nach Einkommensniveaus wie in den 1990er Jahren in Industrie- und Entwicklungsländer unterteilt. Gleichzeitig wissen wir, dass alle Parteien und auch die Welt außerhalb der Verhandlungen sich bewusst sind, dass das neue Abkommen, um wirksam zu sein, die heutige Realität widerspiegeln und sich so weiterentwickeln muss, wie es die Welt tut.

Dies bedeute jedoch nicht, dass die EU irgendwie versuche, “die Konvention umzuschreiben”, erklärte sie — ein häufiger Vorwurf einiger Industrieländer. Sie fügte hinzu:

Wir haben gemeinsam beschlossen, ein Abkommen auszuhandeln, das ‘für alle gilt’. Das geschah in Durban. Was ich gerade gesagt habe, bedeutet nicht, dass die EU die Grundsätze des Übereinkommens nicht respektieren oder einhalten würde. Wir werden und wir tun. Wir bestehen jedoch darauf, dass die Anwendung des Differenzierungsprinzips differenzierter wird.

Den Entwicklungsländern fällt es schwer, dieses Argument zu akzeptieren. In einer Pressekonferenz in Paris sagte Gurdial Singh Nijar, Leiter der malaysischen Delegation und Vertreter einer Verhandlungsallianz namens the Like-Minded Developing Countries:

Der Konvent hat die Grundsätze sehr klar dargelegt, und wir arbeiten innerhalb des Konvents. Sie können keine fremden Faktoren verwenden, um das zu ändern, was bereits vereinbart wurde und was verbindlich ist — das ist sehr wichtig … Es gibt Prozesse zur Änderung des Übereinkommens. Folgen Sie dem Änderungsprozess, wenn Sie dies tun möchten.

Wohlstand und Emissionen

Im UN-Klimaregime werden die Länder nach einer Mischung aus Wohlstand, Pro-Kopf-Emissionen und kumulativen Beiträgen zu Treibhausgasemissionen in der Atmosphäre aufgeteilt.

In Bezug auf das Einkommen machen die Länder, von denen derzeit erwartet wird, dass sie Klimafinanzierung bereitstellen, 15 der 25 reichsten pro Kopf aus. Die Spaltung war die gleiche im Jahr 1992, als die Konvention vereinbart wurde.

Im Durchschnitt bleiben Geberländer mehr als fünfmal reicher als Empfänger, obwohl Ausreißer wie Griechenland oder Portugal viel ärmer sind als “Entwicklungsländer” Katar oder Saudi-Arabien.

Bei den Emissionen hat sich das Bild jedoch deutlich verschoben. Die folgende Grafik zeigt, wie sich die kumulierten CO2-Emissionen aus China, den USA, der EU und Indien seit 1850 entwickelt haben und wie sie sich weiter verändern werden, wenn die Länder ihren Klimaversprechen nachkommen.

Während die USA und die EU in der Vergangenheit weit mehr zum Klimaproblem beigetragen haben, holt China auf. Chinas Emissionen, die bereits mit den Pro-Kopf-Emissionen der EU vergleichbar sind, wachsen weiter. Auch Indiens Beitrag steigt, bleibt aber vergleichsweise gering — vor allem auf Pro-Kopf-Basis.

“Länder in der Lage, dies zu tun”

In dieser Woche konzentrierte sich die Debatte um Differenzierung in Paris auf einen Satz mit sieben Wörtern: “Länder in der Lage, dies zu tun”.

In dem Text, der im Laufe der Woche von den Ministern ausgehandelt wird, taucht der Satz in verschiedenen Zusammenhängen auf.

Im Abschnitt zur Minderung — wie Länder ihre Emissionen angehen sollten — werden die Parteien unterschieden, indem vorgeschlagen wird, dass Industrieländer und “diejenigen, die dazu in der Lage sind”, verpflichtet werden sollten, wirtschaftsweite Ziele vorzulegen.

Im Abschnitt über Finanzen heißt es, dass entwickelte Länder und “diejenigen, die dazu in der Lage sind”, Geld bereitstellen sollten, um armen Nationen beim Umgang mit dem Klimawandel zu helfen.

Die letztgenannte Anwendung im Finanzbereich war die umstrittenste. Auf den ersten Blick kann es schwierig sein zu verstehen, warum dies in den Entwicklungsländern zu einem solchen Aufruhr geführt hat.

Während der Großteil der Klimafinanzierung bisher von Industrieländern bereitgestellt wurde, haben einige ärmere Nationen bereits Fortschritte bei der Bereitstellung von Klimafinanzierung erzielt.

Mexiko, die Mongolei und Südkorea gehören zu den Entwicklungsländern, die freiwillig Geld in den Green Climate Fund gesteckt haben, die von den Vereinten Nationen unterstützte Bank, die armen Ländern helfen soll, den Klimawandel zu bekämpfen. Im September kündigte China an, anderen Ländern des globalen Südens 2 Milliarden US-Dollar zur Verfügung zu stellen, um sie bei der Bekämpfung des Klimawandels zu unterstützen.

Der führende US-Verhandlungsführer Todd Stern betonte auf einer Pressekonferenz in Paris, dass die Möglichkeit, Ländern, die “dazu in der Lage sind”, einen Beitrag zum Topf der Klimafinanzierung zu leisten, lediglich die bereits stattfindenden Verschiebungen anerkenne und dass ihre Beiträge weiterhin auf völlig freiwilliger Basis erfolgen würden.

Als Antwort auf eine Pressekonferenz von Carbon Brief sagte die Exekutivsekretärin der UNFCCC, Christiana Figueres:

China hat klargestellt, dass dies nicht die Verpflichtungen ersetzen soll, sicherlich die finanziellen Verpflichtungen der Industrieländer, sondern vielmehr eine ergänzende Maßnahme einiger Länder, die dies tun können.

Wut

Warum sind die Entwicklungsländer verärgert?

Während Stern vielleicht gesagt hat, dass Beiträge aus Entwicklungsländern freiwillig bleiben würden, ist der Ausdruck “Länder in der Lage, dies zu tun” vage — und viele sehen dies als Zeichen der Gefahr in einem Prozess, in dem das Vertrauen notorisch zerbrechlich ist.

Im Jahr 2009 versprachen die reichen Nationen, bis 2020 jährlich 100 Milliarden US-Dollar an Klimafinanzierung für arme Länder bereitzustellen. Eine vage Formulierung in das neue Abkommen könnte Zweifel daran aufkommen lassen, ob die Verpflichtung, dies zu leisten, immer noch vollständig auf den Schultern der Industrieländer läge — oder ob nun ein nicht näher bezeichneter Betrag von nicht näher bezeichneten Ländern bereitgestellt werden müsste.

Es gibt auch Bedenken darüber, wer entscheiden darf, welche Länder als “in der Lage dazu” angesehen werden. Würden die Länder dies selbst entscheiden, oder gäbe es eine Reihe von Metriken, um dies zu bestimmen? Ein Verhandlungsführer der Small Islands Negotiating Alliance (AOSIS) schlug vor, die Länder selbst entscheiden zu lassen, aber die Möglichkeit zu eröffnen, dass Länder ohne rechtliche Verpflichtung zur Bereitstellung von Bargeld “angestupst” werden.

Der US-Verhandlungsführer Todd Stern hat betont, dass zusätzliche finanzielle Beiträge von Entwicklungsländern “freiwillig” wären, aber EU-Klimakommissar Miguel Arias Cañete sagte gegenüber Carbon Brief, dass er eine verbindliche Verpflichtung für Länder in Betracht ziehe, “die dazu in der Lage sind”. Er sagte:

Wir möchten, dass es obligatorisch ist. Es ist unsere Position. Wahrscheinlich werden wir verhandeln müssen … Die Welt hat sich verändert, also sollten Länder, die in der Lage sind, dies zu tun, auch mitkommen und andere Menschen unterstützen … ‘In der Lage, dies zu tun’, es bedeutet, dass sie sich auf dem gleichen Niveau der wirtschaftlichen Entwicklung befinden wie die anderen Länder, die als entwickelt bezeichnet werden.

Nozipho Masakato-Diseko, Vorsitzende der Verhandlungsgruppe G77 + China, fasste auf eine Frage aus Carbon Brief einige der Themen mit einer Allegorie auf das Leben in ihrem südafrikanischen Zuhause zusammen:

Wie setzen Sie ein rechtsverbindliches Instrument ein, ‘Länder, die dazu in der Lage sind’? In meiner Familie, mit den Kindern, sage ich ihnen, dass Sie putzen werden, so und so, Sie werden das Zimmer putzen. Ich sage nicht, dass jemand das Zimmer reinigen wird. Ich sage, du, John, wirst den Raum reinigen. Du, Grace, machst den Abwasch. Es gibt keine ‘jemand in der Lage, dies zu tun’ wird den Boden abwischen. Ich brauche Rechenschaftspflicht, ich brauche wirklich Rechenschaftspflicht. Und ich muss vor allem wissen, dass der Boden gereinigt wurde.

Weitere Probleme

Aber das Problem endet nicht mit dem Mangel an Rechenschaftspflicht.

Es gibt auch die Sorge, dass die zusätzliche Belastung der Entwicklungsländer jetzt bedeuten würde, dass die reichen Länder sich ihrer historischen Verantwortung für die Verursachung des Klimawandels entziehen könnten.

In den Entwicklungsländern herrscht das Gefühl, dass die reichen Nationen heute mehr Lasten tragen müssen, um die Jahrzehnte auszugleichen, die sie mit der Entwicklung umweltschädlicher Energie verbracht haben.

Su Wei, Chinas Verhandlungsführer, sagte Journalisten in Paris:

Ich denke, es geht nicht darum, ob die Parteien die Fähigkeit dazu hätten oder ‘in der Lage sind’. Vielmehr geht es bei diesen Verhandlungen über die Finanzfragen um die historische Verantwortung für das Problem des Klimawandels. In den Bestimmungen des Übereinkommens wird sehr deutlich, dass sich die Vertragsparteien der Industrieländer verpflichtet haben, armen Entwicklungsländern Finanztechnologie und -kapazitäten zur Verfügung zu stellen.

Dies wird durch einen allgemeinen Mangel an Vertrauen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern noch verschärft. Die von den Industrieländern versprochenen 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr sind nur langsam eingetroffen, und es gibt immer noch keinen klaren Plan, wie die Gelder bis 2020 auf dieses Niveau angehoben werden können.

Ein kürzlich veröffentlichter Bericht der OECD, der darauf hindeutet, dass die Cashflows jetzt bei rund 60 Milliarden US-Dollar pro Jahr liegen, ärgerte die Entwicklungsländer noch weiter mit einer umstrittenen Definition der Bedeutung von “Klimafinanzierung”, zu der sie nicht konsultiert worden waren.

Fazit

Differenzierung ist schwierig. Seit 1992 sind viele der ärmsten Volkswirtschaften der Welt sowohl in Bezug auf Wohlstand als auch auf Emissionen erheblich gewachsen. China, Südkorea und Singapur, alles Entwicklungsländer, soweit es die UNFCCC betrifft, werden vom IWF als fortgeschrittene Volkswirtschaften betrachtet.

Wie ein deutscher Unterhändler im November sagte: “Wenn wir die Trennung der Konvention von 1992 aufrechterhalten, würde dies bedeuten, dass Griechenland Katar unterstützen muss.”

Inzwischen haben die Industrieländer geschworen, dass sie ihre Verpflichtungen ernst nehmen. Auf einer Pressekonferenz in Paris sagte EU-Klimakommissar Miguel Arias Cañete Journalisten:

Die Industrieländer, wir sind unseren Verpflichtungen verpflichtet, also werden wir die 100-Milliarden-Dollar-Verpflichtung bis 2020 vollständig erfüllen, und nach 2020 werden die Industrieländer ihre Verantwortung übernehmen. Wir verstecken uns nirgendwo.

Aber für jedes China, Singapur und Südkorea gibt es auch ein Gambia, Bhutan oder Nauru — kleine Entwicklungsländer, die immer noch geringe Emissionen und geringe Kapazitäten haben. Während der New Deal “für alle anwendbar” sein muss, ist es klar, dass sich einige Volkswirtschaften noch auf den unteren Entwicklungsstufen befinden, und der New Deal muss dies berücksichtigen.

In der Zwischenzeit werden andere weiterhin reicher werden und ihre Emissionen erhöhen. Das Abkommen, das die Länder in Paris unterzeichnen, gilt nicht nur für heute, sondern für die kommenden Jahrzehnte.

Die Unterhändler haben nun faktisch eine Woche Zeit, um einen verbindlichen Vertrag zu unterzeichnen, der sowohl die Geschichte als auch die Zukunft der menschlichen Entwicklung berücksichtigt.