Explainer: Perché la “differenziazione” è la chiave per sbloccare l’accordo sul clima di Parigi

Chi si chiede perché un accordo sul clima delle Nazioni Unite sia stato così lento ad emergere potrebbe guardare alla questione della differenziazione.

La differenziazione è un gergo delle Nazioni Unite per la spinosa questione di come riconoscere le differenze tra paesi sviluppati e in via di sviluppo nel nuovo accordo delle Nazioni Unite che le nazioni sperano di firmare entro la fine di questa settimana a Parigi.

L’argomento è controverso perché influisce sul livello di responsabilità che le nazioni ricche e povere dovranno assumere nella lotta globale contro il cambiamento climatico.

Ciò significa che i paesi in via di sviluppo potrebbero dover intraprendere azioni aggiuntive, tra cui contribuire al finanziamento del clima, oltre ad assumere requisiti più rigorosi quando si tratta di riferire sui loro progressi.

La questione filtra attraverso ogni elemento del testo ed è stata responsabile di suscitare parole accese e sfiducia nei negoziati per anni. Un compromesso sarà cruciale per sigillare l’accordo, ma finora i paesi non sono stati in grado di scrollarsi di dosso le loro posizioni radicate sulla questione.

Background

Nel 1992, il problema era molto più semplice.

L’originale Trattato delle Nazioni Unite sul clima (la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici) divideva i paesi in due gruppi, in base al loro livello di sviluppo, stabiliti nei suoi allegati.

Fino a poco tempo fa, solo le nazioni sviluppate erano obbligate ad assumere nuovi impegni nell’ambito delle Nazioni Unite per affrontare le loro emissioni. Il Protocollo di Kyoto, l’unico accordo sui cambiamenti climatici con obiettivi giuridicamente vincolanti fino ad oggi, ha adottato questo approccio, con i paesi ricchi costretti da soli a ridurre le loro emissioni.

La Convenzione afferma inoltre che i paesi dovrebbero agire “in conformità delle loro responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità” e riconosce che, storicamente, i paesi sviluppati hanno emesso più anidride carbonica rispetto ai paesi in via di sviluppo.

Tutti i cambiamenti a Durban

Ancora avvolti da un tentativo fallito di firmare un nuovo accordo a Copenaghen nel 2009, i paesi hanno concordato alla COP di Durban nel 2011 di avviare un nuovo processo che avrebbe portato le nazioni a firmare un accordo legalmente vincolante a Parigi nel 2015.

Questo accordo doveva essere diverso dal Protocollo di Kyoto. Mentre doveva ancora essere “sotto la Convenzione” — compresi i suoi allegati e le nozioni di responsabilità e capacità differenziate-doveva anche essere”applicabile a tutti”.

Ciò ha portato ad una tensione nel processo di quattro anni. Una settimana prima della firma dell’accordo, i paesi sono ancora lontani da una soluzione.

Il problema sembra quasi intrattabile: come scrivere un accordo che includa obblighi per tutte le parti, senza cancellare la responsabilità delle nazioni sviluppate di assumersi il più grande onere?

“Obsoleto”

I paesi sviluppati hanno sottolineato che la divisione binaria tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo non è più un modo credibile per organizzare un trattato sul clima, per quanto li riguarda.

La principale negoziatrice dell’UE, Elina Bardram, ha ben riassunto il motivo per cui molti paesi stanno ora rifiutando la rigida divisione tra nazioni sviluppate e in via di sviluppo in un recente round di negoziati a Bonn. Ha detto:

Riteniamo un po ‘spiacevole vedere che alcuni paesi stanno tornando a una retorica rigida e un po’ obsoleta che divide il mondo in paesi sviluppati e in via di sviluppo in base ai livelli di reddito come lo erano negli 1990. E questo è allo stesso tempo come sappiamo che tutte le parti, e in effetti il mondo al di fuori dei negoziati, sono ben consapevoli e pienamente che per essere efficace il nuovo accordo deve riflettere la realtà di oggi ed evolvere come il mondo fa.

Ma questo non significa che l’UE stia in qualche modo tentando di “riscrivere la Convenzione”, ha spiegato — un’accusa comune da parte di alcune nazioni sviluppate. Ha aggiunto:

Abbiamo deciso insieme di negoziare un accordo che sarà “applicabile a tutti”. Questo è stato fatto a Durban. Ciò che ho appena detto non significa che l’Unione Europea non rispetterebbe o non aderirebbe ai principi della Convenzione. Lo faremo e lo faremo. Ma insistiamo sul fatto che l’applicazione del principio di differenziazione diventa più sfumata.

Le nazioni in via di sviluppo hanno trovato difficile accettare questo argomento. In una conferenza stampa a Parigi, Gurdial Singh Nijar, capo della delegazione malese e rappresentante di un’alleanza negoziale chiamata Paesi in via di sviluppo che la pensano allo stesso modo, ha detto:

La Convenzione ha definito molto chiaramente i principi e noi lavoriamo in seno alla Convenzione. Non si possono usare fattori estranei per modificare ciò che è già stato concordato e che è vincolante — questo è molto importante-Ci sono processi per modificare la Convenzione. Segui il processo di modifica se vuoi farlo.

Ricchezza ed emissioni

Nel regime climatico delle Nazioni Unite, i paesi sono divisi in base a una miscela di ricchezza, emissioni pro capite e contributi cumulativi ai livelli di gas serra nell’atmosfera.

In termini di reddito, i paesi che attualmente dovrebbero fornire finanziamenti per il clima costituiscono 15 dei 25 più ricchi pro capite. La divisione è stata la stessa nel 1992 quando è stata concordata la Convenzione.

In media, i paesi donatori rimangono più di cinque volte più ricchi dei beneficiari, nonostante valori anomali come la Grecia o il Portogallo siano molto più poveri del Qatar “in via di sviluppo” o dell’Arabia Saudita.

In termini di emissioni, tuttavia, il quadro è cambiato in modo significativo. Il grafico seguente mostra come le emissioni cumulative di CO2 provenienti da Cina, Stati Uniti, UE e India si sono evolute dal 1850 e come continueranno a cambiare se i paesi seguiranno i loro impegni climatici.

Mentre gli Stati Uniti e l’UE hanno storicamente contribuito molto di più al problema climatico, la Cina sta recuperando terreno. Le emissioni della Cina, già alla pari con quelle pro capite dell’UE, continuano a crescere. Anche il contributo dell’India è in aumento, ma rimarrà un contributore relativamente piccolo, in particolare su base pro capite.

“Paesi in grado di farlo”

A Parigi questa settimana, il dibattito sulla differenziazione si è incentrato su una frase di sette parole: “paesi in grado di farlo”.

Nel testo che sarà negoziato dai ministri nel corso della settimana, la frase appare in vari contesti.

Nella sezione sulla mitigazione — come i paesi dovrebbero affrontare le loro emissioni — differenzia le parti suggerendo che i paesi sviluppati e “quelli in grado di farlo” dovrebbero essere obbligati a presentare obiettivi a livello economico.

Nella sezione sulle finanze, si dice che i paesi sviluppati e “quelli in grado di farlo” dovrebbero fornire denaro per aiutare le nazioni povere affrontare il cambiamento climatico.

Quest’ultima applicazione, sulla finanza, è stata la più controversa. A prima vista, può essere difficile capire perché ciò abbia causato un tale clamore da parte dei paesi in via di sviluppo.

Mentre la maggior parte dei finanziamenti per il clima finora è stata fornita dai paesi sviluppati, alcune nazioni più povere si sono già fatte avanti per fornire finanziamenti per il clima.

Messico, Mongolia e Corea del Sud sono tra le nazioni in via di sviluppo ad aver volontariamente messo denaro nel Green Climate Fund, la banca sostenuta dalle Nazioni Unite progettata per aiutare i paesi poveri ad affrontare il cambiamento climatico. A settembre, la Cina ha annunciato che avrebbe fornito $2bn ad altri paesi del sud del mondo per aiutarli ad affrontare il cambiamento climatico.

Il negoziatore statunitense Todd Stern ha sottolineato in una conferenza stampa a Parigi che consentire ai paesi “in grado di farlo” di contribuire al finanziamento del clima ha semplicemente riconosciuto i cambiamenti che stavano già avvenendo e che i loro contributi continueranno ad essere su base interamente volontaria.

Ma rispondendo a una domanda della conferenza stampa di Carbon Brief, la segretaria esecutiva dell’UNFCCC Christiana Figueres ha dichiarato:

La Cina è stata chiaramente chiara sul fatto che questo non è destinato a sostituire gli obblighi, certamente gli obblighi finanziari dei paesi sviluppati, ma piuttosto ad essere molto più considerato una misura supplementare di alcuni paesi che possono farlo.

Rabbia

Allora perché i paesi in via di sviluppo sono sconvolti?

Mentre Stern potrebbe aver detto che i contributi dei paesi in via di sviluppo sarebbero rimasti volontari, l’espressione “paesi in grado di farlo” è vaga — e molti lo vedono come un segno di pericolo in un processo in cui la fiducia è notoriamente fragile.

Nel 2009, le nazioni ricche hanno promesso di fornire finance 100bn all’anno entro il 2020 in finanziamenti per il clima ai paesi poveri. Consentire vaghe formulazioni al riguardo nel nuovo accordo potrebbe sollevare dubbi sul fatto che l’obbligo di fornire questo sarebbe ancora interamente sulle spalle dei paesi sviluppati — o se un importo non specificato dovrebbe ora essere fornito da paesi non specificati.

C’è anche preoccupazione per chi decide quali paesi sarebbero considerati “in grado di farlo”. I paesi lo decideranno da soli o ci sarebbe un insieme di metriche per determinarlo? Un negoziatore della small islands negotiating alliance (AOSIS) ha suggerito che i paesi sarebbero stati lasciati a decidere da soli, ma che avrebbe aperto la possibilità di paesi senza alcun obbligo legale di essere “spinti” a fornire denaro contante.

Il negoziatore statunitense Todd Stern ha sottolineato che qualsiasi contributo finanziario aggiuntivo da parte dei paesi in via di sviluppo sarebbe “volontario”, ma il commissario UE per il clima Miguel Arias Cañete ha dichiarato a Carbon Brief di prevedere un requisito obbligatorio per i paesi in “posizione per farlo”. Ha detto:

Vorremmo che fosse obbligatorio. E ‘ la nostra posizione. Probabilmente dovremo negoziare…Il mondo è cambiato, quindi i paesi che sono in grado di farlo dovrebbero anche venire e sostenere altre persone ‘”In grado di farlo”, significa che sono allo stesso livello di sviluppo economico degli altri paesi che sono chiamati sviluppati.

Nozipho Mxakato-Diseko, presidente del G77 + China negotiating group, rispondendo a una domanda di Carbon Brief, ha riassunto alcuni dei problemi con un’allegoria alla vita nella sua casa sudafricana:

Come si fa a mettere in uno strumento giuridicamente vincolante ‘paesi in grado di farlo’? Nella mia famiglia, con i bambini, dico loro che pulirai, così e così, pulirai la stanza. Non dico che qualcuno pulirà la stanza. Io dico che tu, John, pulirai la stanza. Tu, Grace, laverai i piatti. Non c’è’ qualcuno in grado di farlo ‘ pulirà il pavimento. Ho bisogno di responsabilità, ho davvero bisogno di responsabilità. E ho bisogno di sapere, soprattutto, che il pavimento è stato pulito.

Altri problemi

Ma il problema non finisce con la mancanza di responsabilità.

C’è anche la preoccupazione che imporre oneri aggiuntivi alle nazioni in via di sviluppo significherebbe consentire ai paesi ricchi di eludere la loro responsabilità storica di causare il cambiamento climatico.

C’è un senso tra i paesi in via di sviluppo che le nazioni ricche devono assumere più oneri oggi per compensare i decenni che hanno speso in via di sviluppo per l’energia inquinante.

Su Wei, negoziatore principale della Cina, ha detto ai giornalisti a Parigi:

Penso che non sia la questione se le parti abbiano la capacità o siano “in grado di farlo”. Piuttosto, ciò che conta in questi negoziati sulle questioni finanziarie è la responsabilità storica di causare il problema del cambiamento climatico. È molto chiaro nelle disposizioni della Convenzione che le parti dei paesi sviluppati si sono impegnate a fornire tecnologia finanziaria e capacità ai paesi in via di sviluppo poveri.

Ciò è ulteriormente aggravato da una generale mancanza di fiducia tra i paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo. I 100 miliardi di dollari all’anno promessi dai paesi sviluppati hanno tardato ad arrivare e non esiste ancora un piano chiaro su come scalare il denaro fino a questo livello entro il 2020.

Un recente rapporto dell’OCSE, secondo cui i flussi di cassa ammontavano a circa 60 miliardi di dollari l’anno, ha ulteriormente irritato i paesi in via di sviluppo, con una definizione controversa sul significato di “finanza climatica”, sulla quale non erano stati consultati.

Conclusione

La differenziazione è difficile. Dal 1992, molte delle economie più povere del mondo sono cresciute in modo significativo, sia in termini di ricchezza che di emissioni. La Cina, la Corea del Sud e Singapore, tutti i paesi in via di sviluppo per quanto riguarda l’UNFCCC, sono considerati dal FMI come economie avanzate.

Come ha detto un negoziatore tedesco a novembre, “Se manteniamo la separazione della convenzione del 1992, ciò significherebbe che la Grecia deve sostenere il Qatar.”

Nel frattempo, i paesi sviluppati hanno giurato di essere seri riguardo ai loro impegni. In una conferenza stampa a Parigi, il commissario UE per il clima Miguel Arias Cañete ha dichiarato ai giornalisti:

I paesi sviluppati, siamo impegnati a rispettare i nostri impegni, quindi rispetteremo pienamente l’impegno di $100bn entro il 2020 e, dopo il 2020, i paesi sviluppati si assumeranno le loro responsabilità. Non ci nascondiamo da nessuna parte.

Ma per ogni Cina, Singapore e Corea del Sud, c’è anche un Gambia, Bhutan o Nauru — piccoli paesi in via di sviluppo che hanno ancora basse emissioni e bassa capacità. Mentre il new deal deve essere “applicabile a tutti”, è chiaro che alcune economie sono ancora sui gradini più bassi dello sviluppo, e il new deal deve tenerne conto.

Nel frattempo, altri continueranno a diventare più ricchi e ad aumentare le loro emissioni. L’accordo che i paesi firmano a Parigi non è solo per oggi, ma per i decenni a venire.

I negoziatori hanno effettivamente una settimana per firmare un trattato vincolante che rappresenta sia la storia che il futuro dello sviluppo umano.