Explainer: dlaczego “różnicowanie” jest kluczem do odblokowania paryskiego porozumienia klimatycznego

ci, którzy zastanawiają się, dlaczego porozumienie klimatyczne ONZ pojawiło się tak wolno, mogą zwrócić uwagę na kwestię różnicowania.

rozróżnienie jest żargonem ONZ dla drażliwej kwestii, w jaki sposób rozpoznać różnice między krajami rozwiniętymi i rozwijającymi się w nowym porozumieniu ONZ, które narody mają nadzieję podpisać do końca tego tygodnia w Paryżu.

temat jest kontrowersyjny, ponieważ wpływa na poziom odpowiedzialności, którą bogate i biedne narody będą musiały podjąć w globalnej walce ze zmianami klimatycznymi.

oznacza to, że kraje rozwijające się będą musiały podjąć dodatkowe działania, w tym wnieść wkład w finansowanie działań na rzecz klimatu, a także przyjąć bardziej rygorystyczne wymogi w zakresie sprawozdawczości na temat swoich postępów.

kwestia przenika przez każdy element tekstu i od lat jest odpowiedzialna za wzbudzanie gorących słów i nieufności w negocjacjach. Kompromis będzie kluczowy dla przypieczętowania porozumienia, ale jak dotąd kraje nie były w stanie odrzucić swoich ugruntowanych stanowisk w tej sprawie.

Tło

w 1992 roku sprawa była o wiele prostsza.

oryginalny traktat klimatyczny ONZ (ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu) podzielił Państwa na dwie grupy, zgodnie z ich poziomem rozwoju, określonym w załącznikach.

do niedawna tylko kraje rozwinięte były zobowiązane do podejmowania nowych zobowiązań w ramach ONZ w zakresie zwalczania emisji. Protokół z Kioto, jedyne do tej pory porozumienie w sprawie zmian klimatu zawierające prawnie wiążące cele, przyjęło takie podejście, a same bogate kraje zmuszone były do ograniczenia emisji.

Konwencja mówi również, że kraje powinny działać “zgodnie ze swoimi wspólnymi, ale zróżnicowanymi obowiązkami i odpowiednimi możliwościami” i uznaje, że historycznie kraje rozwinięte emitowały więcej dwutlenku węgla niż kraje rozwijające się.

wszystkie zmiany w Durbanie

wciąż zwijając się po nieudanej próbie podpisania nowego porozumienia w Kopenhadze w 2009 r., kraje uzgodniły na COP w Durbanie w 2011 r. rozpoczęcie nowego procesu, który doprowadziłby do podpisania prawnie wiążącego porozumienia w Paryżu w 2015 r.

umowa ta miała być inna niż protokół z Kioto. Mimo że nadal miała być “na mocy Konwencji” — w tym jej załączników i pojęć zróżnicowanych obowiązków i możliwości-miała być również”obowiązująca dla wszystkich”.

doprowadziło to do napięć w czteroletnim procesie. Na tydzień przed podpisaniem umowy kraje nadal są dalekie od rozwiązania.

problem wydaje się prawie nie do rozwiązania: jak napisać umowę, która zawiera zobowiązania dla wszystkich stron, bez wymazywania odpowiedzialności krajów rozwiniętych za przejęcie największego ciężaru?

“przestarzałe”

kraje rozwinięte podkreśliły, że podwójny podział między krajami rozwiniętymi i rozwijającymi się nie jest już wiarygodnym sposobem na zorganizowanie Traktatu klimatycznego, jeśli chodzi o te kraje.

główna negocjatorka UE, Elina Bardram, starannie podsumowała, dlaczego wiele krajów odrzuca obecnie ścisły podział między krajami rozwiniętymi a rozwijającymi się podczas niedawnej rundy negocjacji w Bonn. Powiedziała:

uważamy za trochę niefortunne widzieć, że niektóre kraje powracają do sztywnej i nieco przestarzałej retoryki, która dzieli świat na kraje rozwinięte i rozwijające się zgodnie z poziomem dochodów, jaki był w latach 90. Jednocześnie wiemy, że wszystkie strony, a nawet świat poza negocjacjami, są dobrze i w pełni świadome, że aby nowa umowa była skuteczna, musi odzwierciedlać dzisiejszą rzeczywistość i ewoluować tak, jak świat.

ale to nie znaczy, że UE w jakiś sposób próbuje “przepisać Konwencję” — wyjaśniła-powszechne oskarżenie niektórych krajów rozwiniętych. Dodała:

wspólnie postanowiliśmy wynegocjować umowę, która będzie “miała zastosowanie do wszystkich”. To było zrobione w Durbanie. To, co przed chwilą powiedziałem, nie oznacza, że UE nie będzie respektować ani przestrzegać zasad Konwencji. Zrobimy to i zrobimy. Ale nalegamy, aby stosowanie zasady różnicowania stało się bardziej niuansowe.

kraje rozwijające się uznały ten argument za trudny do zaakceptowania. Podczas briefingu prasowego w Paryżu Gurdial Singh Nijar, szef delegacji malezyjskiej i reprezentujący Sojusz negocjacyjny zwany podobnie myślącymi krajami rozwijającymi się, powiedział:

Konwencja bardzo jasno określiła zasady i pracujemy w jej ramach. Nie można używać czynników zewnętrznych do zmiany tego, co zostało już uzgodnione i co jest wiążące-to bardzo ważne … istnieją procedury zmiany konwencji. Postępuj zgodnie z procesem zmian, jeśli chcesz to zrobić.

bogactwo i emisje

w reżimie klimatycznym ONZ kraje są podzielone według mieszanki bogactwa, emisji na mieszkańca i skumulowanego wkładu w Poziom gazów cieplarnianych w atmosferze.

pod względem dochodów kraje, które obecnie mają zapewnić finansowanie na rzecz klimatu, stanowią 15 z 25 najbogatszych na mieszkańca. Podział ten był taki sam w 1992 roku, kiedy uzgodniono Konwencję.

przeciętnie narody dawców pozostają ponad pięciokrotnie bogatsze od biorców, mimo że kraje odstające, takie jak Grecja czy Portugalia, są znacznie biedniejsze niż “rozwijający się” katar czy Arabia Saudyjska.

jednak pod względem emisji obraz znacznie się zmienił. Poniższy wykres pokazuje, jak skumulowane emisje CO2 z Chin, USA, UE i Indii ewoluowały od 1850 r.i jak będą się nadal zmieniać, jeśli kraje będą przestrzegać swoich zobowiązań klimatycznych.

podczas gdy USA i UE historycznie przyczyniły się znacznie bardziej do problemu klimatycznego, Chiny nadrabiają zaległości. Emisje Chin, już na poziomie UE na mieszkańca, nadal rosną. Wkład Indii również rośnie, ale nadal będzie on stosunkowo niewielki-zwłaszcza w przeliczeniu na mieszkańca.

“kraje w stanie to zrobić”

w Paryżu w tym tygodniu debata na temat zróżnicowania skupiła się na siedmio-słownym zdaniu: “kraje w stanie to zrobić”.

w tekście, który będzie negocjowany przez ministrów w ciągu tygodnia, wyrażenie pojawia się w różnych kontekstach.

w części dotyczącej łagodzenia skutków — w jaki sposób kraje powinny radzić sobie z emisjami — rozróżnia się strony, sugerując, że kraje rozwinięte i “te, które są w stanie to zrobić” powinny być zobowiązane do przedstawienia celów dla całej gospodarki.

w części dotyczącej finansów stwierdza się, że kraje rozwinięte i “te, które są w stanie to zrobić” powinny zapewnić środki na pomoc biednym krajom w walce ze zmianami klimatycznymi.

ta ostatnia aplikacja, dotycząca finansów, jest najbardziej kontrowersyjna. Z drugiej strony trudno jest zrozumieć, dlaczego wywołało to takie zamieszanie ze strony krajów rozwijających się.

podczas gdy większość finansowania działań na rzecz klimatu została dotychczas zapewniona przez kraje rozwinięte, niektóre biedniejsze kraje już podjęły działania w celu zapewnienia finansowania działań na rzecz klimatu.

Meksyk, Mongolia i Korea Południowa należą do krajów rozwijających się, które dobrowolnie włożyły pieniądze w zielony Fundusz klimatyczny, Bank wspierany przez ONZ, mający pomóc biednym krajom w walce ze zmianami klimatycznymi. We wrześniu Chiny ogłosiły, że przekażą 2 mld USD innym krajom na globalnym południu, aby pomóc im w walce ze zmianami klimatycznymi.

główny negocjator USA Todd Stern podkreślił na konferencji prasowej w Paryżu, że umożliwienie krajom” w stanie to zrobić ” przyczynienia się do puli finansowania klimatu jedynie uznaje zmiany, które już miały miejsce, i że ich wkład będzie nadal całkowicie dobrowolny.

ale odpowiadając na pytanie konferencji prasowej z Carbon Brief, Sekretarz Wykonawczy UNFCCC Christiana Figueres powiedziała:

Chiny jasno stwierdziły, że nie ma to na celu zastąpienia zobowiązań, z pewnością zobowiązań finansowych krajów rozwiniętych, ale raczej być o wiele bardziej uważane za środek dodatkowy niektórych krajów, które mogą to zrobić.

gniew

dlaczego więc kraje rozwijające się są zdenerwowane?

chociaż Stern mógł powiedzieć, że wkład krajów rozwijających się pozostanie dobrowolny, wyrażenie “kraje w stanie to zrobić” jest niejasne — i wielu postrzega to jako oznakę zagrożenia w procesie, w którym zaufanie jest notorycznie kruche.

w 2009 r.bogate narody obiecały zapewnić biednym krajom 100 mld USD rocznie do 2020 r. w finansowaniu klimatu. Wprowadzenie niejasnego sformułowania tej kwestii do nowej umowy może budzić wątpliwości, czy obowiązek jej zapewnienia nadal będzie spoczywał w całości na barkach krajów rozwiniętych, czy też nieokreślona kwota musiałaby być teraz dostarczana przez nieokreślone kraje.

istnieje również obawa, kto będzie decydował, które kraje zostaną uznane za “w stanie to zrobić”. Czy kraje zdecydują o tym same, czy też istnieje zestaw wskaźników, aby to określić? Negocjator z sojuszu negocjacyjnego małych wysp (aosis) zasugerował, że kraje pozostaną same w stanie decydować, ale otworzy to możliwość “nakłaniania” krajów bez prawnego obowiązku do dostarczania gotówki.

Amerykański negocjator Todd Stern podkreślił, że wszelkie dodatkowe wkłady finansowe od krajów rozwijających się będą “dobrowolne”, ale komisarz UE ds. klimatu Miguel Arias Cañete powiedział Carbon Brief, że przewiduje obowiązek nałożony na kraje “w stanie to zrobić”. Powiedział:

chcielibyśmy, żeby to było obowiązkowe. To nasza pozycja. Prawdopodobnie będziemy musieli negocjować … świat się zmienił, więc kraje, które są w stanie to zrobić, powinny również przyjść i wspierać innych ludzi… “w stanie to zrobić”, oznacza to, że są na tym samym poziomie rozwoju gospodarczego, co inne kraje, które są nazywane rozwiniętymi.

Nozipho Mxakato-Diseko, przewodnicząca grupy negocjacyjnej G77 + Chiny, odpowiadając na pytanie Carbon Brief, podsumowała niektóre problemy alegorią życia w swoim południowoafrykańskim domu:

jak umieścić w prawnie wiążącym instrumencie “kraje w stanie to zrobić”? W mojej rodzinie, z dziećmi, mówię im, że będziesz sprzątał, tak a tak, będziesz sprzątał pokój. Nie mówię, że ktoś będzie sprzątał pokój. Mówię ci, John, posprzątasz pokój. Ty, Grace, pozmywasz naczynia. Nie ma “kogoś w stanie to zrobić” będzie wycierać podłogę. Potrzebuję odpowiedzialności, naprawdę potrzebuję odpowiedzialności. A przede wszystkim muszę wiedzieć, że podłoga została wyczyszczona.

więcej problemów

ale problem nie kończy się na braku odpowiedzialności.

istnieje również obawa, że nałożenie dodatkowych obciążeń na kraje rozwijające się oznaczałoby, że kraje bogate będą mogły uniknąć historycznej odpowiedzialności za spowodowanie zmian klimatycznych.

wśród krajów rozwijających się istnieje poczucie, że bogate narody muszą dziś ponosić większe obciążenia, aby nadrobić dziesięciolecia, które spędziły na rozwoju na zanieczyszczaniu energii.

Su Wei, główny negocjator Chin, powiedział dziennikarzom w Paryżu:

myślę, że nie ma znaczenia, czy strony będą miały taką zdolność, czy są “w stanie to zrobić”. W tych negocjacjach dotyczących kwestii finansowych liczy się raczej historyczna odpowiedzialność za spowodowanie problemu zmian klimatu. W postanowieniach Konwencji wyraźnie widać, że strony krajów rozwiniętych zobowiązały się do zapewnienia technologii finansowych i możliwości biednym krajom rozwijającym się.

pogłębia to ogólny brak zaufania między krajami rozwiniętymi i rozwijającymi się. Obiecane przez kraje rozwinięte 100 mld USD rocznie powoli przybywa i nadal nie ma jasnego planu, w jaki sposób zwiększyć pieniądze do tego poziomu do 2020 r.

niedawny raport OECD, sugerujący, że przepływy pieniężne wynoszą obecnie około 60 mld USD rocznie, jeszcze bardziej drażnił kraje rozwijające się, z kontrowersyjną definicją znaczenia “finansowania klimatycznego”, w sprawie której nie skonsultowano się z nimi.

wniosek

różnicowanie jest trudne. Od 1992 r. wiele najbiedniejszych gospodarek świata znacznie się rozwinęło, zarówno pod względem bogactwa, jak i emisji. Chiny, Korea Południowa i Singapur, wszystkie kraje rozwijające się, jeśli chodzi o UNFCCC, są uważane przez MFW za gospodarki zaawansowane.

jak powiedział w listopadzie jeden z niemieckich negocjatorów: “jeśli utrzymamy separację konwencji z 1992 r., oznaczałoby to, że Grecja musi poprzeć Katar.”

tymczasem kraje rozwinięte przysięgły, że poważnie podchodzą do swoich zobowiązań. Na konferencji prasowej w Paryżu komisarz UE ds. klimatu Miguel Arias Cañete powiedział dziennikarzom:

kraje rozwinięte, jesteśmy zaangażowani w nasze zobowiązania, więc do 2020 r. w pełni wypełnimy zobowiązanie w wysokości 100 mld USD, a po 2020 r.kraje rozwinięte przejmą swoje obowiązki. Nigdzie się nie ukrywamy.

ale na każde Chiny, Singapur i Koreę Południową przypada również Gambia, Bhutan lub Nauru — małe kraje rozwijające się, które wciąż mają niską emisję i niską przepustowość. Podczas gdy nowy ład musi mieć “zastosowanie do wszystkich”, jasne jest, że niektóre gospodarki nadal znajdują się na niższych szczeblach rozwoju i Nowy Ład musi to uwzględniać.

tymczasem inni nadal będą się bogacić i zwiększać swoje emisje. Porozumienie, które kraje podpisują w Paryżu, jest nie tylko na dziś, ale na nadchodzące dziesięciolecia.

negocjatorzy mają teraz tydzień na podpisanie wiążącego traktatu, który odpowiada zarówno za Historię, jak i przyszłość rozwoju ludzkości.