Explainer: por que a “diferenciação” é a chave para desbloquear Paris climate deal

aqueles que se perguntam Por que um acordo climático da ONU foi tão lento a emergir podem olhar para a questão da diferenciação.A diferenciação é um jargão da ONU para a espinhosa questão de como reconhecer as diferenças entre países desenvolvidos e em desenvolvimento no novo acordo das Nações Unidas que as nações esperam assinar até o final desta semana em Paris.O tema é controverso porque afeta o nível de responsabilidade que as nações ricas e pobres terão de assumir na luta global contra as alterações climáticas.Significa que os países em desenvolvimento poderão ter de tomar medidas adicionais, incluindo a contribuição para o financiamento do clima, bem como a adopção de requisitos mais rigorosos no que respeita à comunicação dos seus progressos.

a questão filtra-se através de todos os elementos do texto e tem sido responsável por agitar palavras acaloradas e desconfiança nas negociações durante anos. Um compromisso será crucial para selar o Acordo, mas, até agora, os países não conseguiram afastar as suas posições entrincheiradas sobre a questão.

antecedentes

em 1992, a questão era muito mais simples. O Tratado original das Nações Unidas sobre o clima (Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas) dividiu os países em dois grupos, de acordo com o seu nível de desenvolvimento, estabelecido nos seus anexos.

até há pouco tempo, apenas os países desenvolvidos eram obrigados a assumir novos compromissos no âmbito da ONU para combater as suas emissões. O protocolo de Quioto, o único acordo sobre alterações climáticas com objectivos juridicamente vinculativos até à data, adoptou esta abordagem, sendo os países ricos, por si só, obrigados a reduzir as suas emissões.

A Convenção também diz que os países devem agir “, em conformidade com suas responsabilidades comuns mas diferenciadas e respectivas capacidades”, e reconhece que, historicamente, os países desenvolvidos têm emitido a mais de dióxido de carbono de países em desenvolvimento.

toda a mudança em Durban

ainda hesitante de uma tentativa fracassada de assinar um novo acordo em Copenhague em 2009, os países concordaram na COP de Durban em 2011 para lançar um novo processo que levaria as nações a assinar um acordo juridicamente vinculativo em Paris em 2015.Este acordo seria diferente do Protocolo de Quioto. Embora estivesse ainda por ser “ao abrigo da Convenção” — incluindo os seus anexos e noções de responsabilidades e capacidades diferenciadas—, deveria também ser “aplicável a todos”.

isto levou a uma tensão no processo de quatro anos. Uma semana antes da assinatura do acordo, os países ainda estão longe de encontrar uma solução.

o problema parece quase intratável: como escrever um acordo que inclui obrigações para todas as partes, sem eliminar a responsabilidade sobre as nações desenvolvidas de assumir o maior fardo?Os países desenvolvidos sublinharam que a separação binária entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento deixou de ser uma forma credível de organizar um tratado sobre o clima, no que lhes diz respeito. O principal negociador da UE, Elina Bardram, resumiu claramente a razão pela qual muitos países rejeitam agora a divisão estrita entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento numa recente ronda de negociações em Bona. Ela disse::

consideramos um pouco lamentável ver que alguns países estão a voltar a uma retórica rígida e um pouco ultrapassada, que divide o mundo em países desenvolvidos e em desenvolvimento de acordo com os níveis de rendimento como eram na década de 1990. E isto é ao mesmo tempo que sabemos que todas as partes, e mesmo o mundo fora das negociações, estão bem e plenamente conscientes de que, para serem eficazes, o novo Acordo deve reflectir a realidade actual e evoluir como o mundo o faz.Mas isso não significa que a UE esteja de alguma forma a tentar “reescrever a Convenção”, explicou — uma acusação comum de algumas nações desenvolvidas. Ela acrescentou:

Decidimos, em conjunto, negociar um acordo que será “aplicável a todos”. Isso foi feito em Durban. O que acabei de dizer não significa que a UE não respeitasse ou aderisse aos princípios da Convenção. Vamos e vamos. Mas insistimos em que a aplicação do princípio da diferenciação seja mais diferenciada.

os países em desenvolvimento têm considerado este argumento difícil de aceitar. Em uma coletiva de imprensa em Paris, Gurdial Singh Nijar, chefe da delegação da Malásia e representando uma aliança negocial chamada os países em desenvolvimento de mente semelhante, disse:

A Convenção definiu muito claramente os princípios e nós trabalhamos no âmbito da Convenção. Você não pode usar fatores estranhos para mudar o que já foi acordado e que é vinculativo — isso é muito importante… há processos para alterar a Convenção. Siga o processo de alteração se quiser fazê-lo.

riqueza e emissões

no regime climático da ONU, os países são divididos de acordo com uma mistura de riqueza, emissões per capita e contribuições cumulativas para os níveis de gases de efeito estufa na atmosfera.

em termos de rendimento, os países actualmente esperados para fornecer financiamento climático constituem 15 dos 25 mais ricos per capita. A divisão foi a mesma em 1992, quando a Convenção foi acordada.

em média, as nações doadoras permanecem cinco vezes Mais Ricas do que os receptores, apesar de os valores atípicos, como a Grécia ou Portugal, serem muito mais pobres do que o Qatar “em desenvolvimento” ou a Arábia Saudita.

em termos de emissões, no entanto, a situação mudou significativamente. O gráfico abaixo mostra como as emissões cumulativas de CO2 da China, dos EUA, da UE e da Índia evoluíram desde 1850, e como continuarão a mudar se os países seguirem as suas promessas em matéria de clima.

milhões de toneladas de emissões cumulativas de CO2 dos EUA, UE, China e Índia entre 1850 e 2030. Fontes: Carbon Brief analysis of countries’ climate pledges (see methodology below) and figures from the World Resources Institute CAIT climate data explorer and the BP Statistical Review of World Energy 2015. Chart by Carbon Brief.Enquanto os EUA e a UE têm historicamente contribuído muito mais para o problema do clima, a China está a recuperar. As emissões da China, já a par das DA UE per capita, continuam a crescer. A contribuição da Índia também está a aumentar, mas continuará a ser um contribuinte comparativamente pequeno — particularmente numa base per capita.

“países em posição de o fazer”

em Paris esta semana, o debate em torno da diferenciação centrou-se numa frase de sete palavras: “países em posição de o fazer”.

no texto que será negociado pelos ministros ao longo da semana, a frase aparece em vários contextos.

na secção sobre mitigação — como os países devem lidar com as suas emissões — distingue as partes, sugerindo que os países desenvolvidos e “os que estão em condições de o fazer” devem ser obrigados a apresentar objectivos à escala da economia.

fonte: O projeto de texto de negociação da UNFCCC de 5 de dezembro

na seção de finanças, diz que os países desenvolvidos e “aqueles em posição de fazê-lo” devem fornecer dinheiro para ajudar as nações pobres a lidar com as mudanças climáticas.

fonte: projecto de texto de negociação da CQNUAC de 5 de dezembro.

a última aplicação, sobre finanças, tem sido a mais controversa. À primeira vista, pode ser difícil compreender porque é que isso causou tanto alvoroço por parte dos países em desenvolvimento. Enquanto a maioria do financiamento climático até agora tem sido fornecido por países desenvolvidos, algumas nações mais pobres já deram um passo em frente para fornecer financiamento climático. México, Mongólia e Coreia do Sul estão entre os países em desenvolvimento para ter voluntariamente colocado dinheiro no fundo verde para o clima, o banco apoiado pela ONU projetado para ajudar os países pobres a enfrentar as mudanças climáticas. Em setembro, a China anunciou que iria fornecer US $ 2 bilhões para outros países do Sul global para ajudá-los a enfrentar a mudança climática. Todd Stern, o Negociador norte-americano Todd Stern, salientou em uma conferência de imprensa em Paris que permitir aos países “em posição de fazê-lo” contribuir para o pote de financiamento climático apenas reconheceu mudanças que já estavam ocorrendo, e que suas contribuições continuariam a ser em uma base totalmente voluntária. Mas respondendo a uma pergunta da Conferência De Imprensa de Carbon Brief, A secretária executiva da UNFCCC, Christiana Figueres, disse::

a China tem sido claramente clara quanto ao facto de que isto não se destina a substituir as obrigações, certamente as obrigações financeiras dos países desenvolvidos, mas sim a ser muito mais considerada uma medida complementar de alguns países que podem fazê-lo.Porque é que os países em desenvolvimento estão perturbados?Embora Stern possa ter dito que as contribuições dos países em desenvolvimento permaneceriam voluntárias, a frase “países em posição de fazê — lo” é vaga-e muitos vêem isso como um sinal de perigo num processo em que a confiança é notoriamente frágil.

em 2009, as nações ricas prometeram fornecer US $ 100 bilhões por ano até 2020 no financiamento climático para os países pobres. Permitir uma formulação vaga a este respeito no novo acordo poderia levantar dúvidas sobre se a obrigação de o prever dependeria ainda inteiramente dos países desenvolvidos — ou se um montante não especificado teria agora de ser fornecido por países não especificados.

também há preocupação sobre quem decide quais países seriam considerados “em posição de fazê-lo”. Serão os próprios países a decidir isso, ou haverá um conjunto de métricas para o determinar? Um Negociador da small islands negotiating alliance (AOSIS) sugeriu que os países seriam deixados a decidir eles mesmos, mas que abriria a possibilidade de os países com nenhuma obrigação legal ser “cutucado” para fornecer dinheiro.O Negociador norte-americano Todd Stern salientou que quaisquer contribuições financeiras adicionais dos países em desenvolvimento seriam “voluntárias”, mas o Comissário da UE para o clima, Miguel Arias Cañete, disse a Carbon Brief que ele previa um requisito obrigatório para os países em “posição de fazê-lo”. Ele disse::

gostaríamos que fosse obrigatório. É a nossa posição. Provavelmente vamos ter de negociar…O mundo mudou, por isso, os países que estão em posição de o fazer deverão, também, vir e apoiar outras pessoas… ” Em uma posição para fazê-lo, isso significa que eles estão no mesmo nível de desenvolvimento económico, como os outros países que são chamados desenvolvidos.

Nozipho Mxakato-Diseko, presidente do grupo de negociação G77+China, respondendo a uma pergunta do Carbon Brief, resumiu algumas das questões com uma alegoria à vida em sua casa na África do Sul:

como colocar num instrumento juridicamente vinculativo “países em posição de o fazer”? Na minha família, com as crianças, digo-lhes que vais limpar o quarto. Não digo que alguém limpe o quarto. Eu digo que você, John, vai limpar o quarto. Tu, Grace, Lavas a loiça. Não há ninguém em posição de o fazer que limpe o chão. Preciso de responsabilidade, preciso mesmo de responsabilidade. E preciso de saber, acima de tudo, que o chão foi limpo.

mais problemas

mas o problema não termina com a falta de responsabilização. Há também a preocupação de que a imposição de encargos adicionais aos países em desenvolvimento significaria que os países ricos seriam autorizados a fugir à sua responsabilidade histórica de causar as alterações climáticas. Há um sentido entre os países em desenvolvimento de que as nações ricas devem assumir hoje mais encargos para compensar as décadas que gastaram em desenvolvimento com a energia poluente.Su Wei, principal negociador da China, disse aos jornalistas em Paris:Penso que não se trata de saber se as partes têm capacidade ou estão “em posição de o fazer”. Em vez disso, o que importa nestas negociações sobre as questões financeiras é a responsabilidade histórica de causar o problema das alterações climáticas. É muito claro nas disposições da Convenção que as partes dos países desenvolvidos se comprometeram a fornecer tecnologia financeira e capacidade aos países pobres em desenvolvimento.Esta situação é ainda agravada por uma falta geral de confiança entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento. Os 100 mil milhões de dólares por ano prometidos pelos países desenvolvidos foram demorados a chegar e ainda não há um plano claro sobre como aumentar o dinheiro para este nível até 2020.

um recente relatório da OCDE, sugerindo que os fluxos de caixa estavam agora em torno de $ 60 bilhões por ano, irritou os países em desenvolvimento ainda mais, com uma definição controversa sobre o Significado de “financiamento climático”, sobre o qual eles não tinham sido consultados.A diferenciação é difícil. Desde 1992, muitas das economias mais pobres do mundo cresceram significativamente, tanto em termos de riqueza como de emissões. A China, a Coreia do Sul e Singapura, todos os países em desenvolvimento no que diz respeito à CQNUAC, são considerados pelo FMI como economias avançadas.Como um Negociador alemão disse em novembro ,” se mantivermos a separação da Convenção de 1992, isso significaria que a Grécia tem que apoiar o Qatar.Entretanto, os países desenvolvidos juraram que estão a levar a sério os seus compromissos. Numa conferência de imprensa em Paris, o Comissário da UE para o clima, Miguel Arias Cañete, disse aos jornalistas:

Os países desenvolvidos, estamos comprometidos com os nossos compromissos, portanto, vamos cumprir a us $100 bilhões totalmente compromisso de, até 2020, e, pós-2020, os países desenvolvidos deverão assumir as suas responsabilidades. Não estamos escondidos em lado nenhum.

mas para cada China, Singapura e Coreia do Sul, há também uma Gâmbia, Butão ou Nauru — pequenos países em desenvolvimento que ainda têm baixas emissões e baixa capacidade. Embora o new deal deva ser “aplicável a todos”, é evidente que algumas economias ainda estão nos níveis mais baixos do desenvolvimento, e o new deal deve ter isso em conta.Entretanto, outros continuarão a enriquecer e a aumentar as suas emissões. O Acordo que os países assinam em Paris não é apenas para hoje, mas para as próximas décadas. Os Negociadores efetivamente agora têm uma semana para assinar um tratado vinculativo que representa tanto a história como o futuro do desenvolvimento humano.