Explainer: varför ‘differentiering’ är nyckeln till att låsa upp Paris climate deal

de undrar varför en FN-Klimatavtal har varit så långsam att dyka upp kan se mot frågan om differentiering.

differentiering är FN-jargong för den torniga frågan om hur man känner igen skillnaderna mellan utvecklade länder och utvecklingsländer i det nya FN-avtalet som nationer hoppas kunna underteckna i slutet av denna vecka i Paris.

ämnet är kontroversiellt eftersom det påverkar ansvarsnivån som rika och fattiga nationer måste ta på sig i den globala kampen mot klimatförändringar.

det innebär att utvecklingsländerna kan behöva vidta ytterligare åtgärder, bland annat bidra med klimatfinansiering, samt ta på sig strängare krav när det gäller rapportering om deras framsteg.

frågan filtrerar igenom alla delar av texten och har varit ansvarig för att väcka uppvärmda ord och misstro i förhandlingarna i flera år. En kompromiss kommer att vara avgörande för att försegla affären, men hittills har länder inte kunnat rycka av sina förankrade ståndpunkter i frågan.

Bakgrund

tillbaka i 1992 var frågan mycket enklare.

det ursprungliga FN: s Klimatavtal (FN: s ramkonvention om klimatförändringar) delade länder i två grupper, beroende på deras utvecklingsnivå, som anges i dess bilagor.

fram till nyligen var det bara de utvecklade länderna som var tvungna att ta på sig nya åtaganden enligt FN för att ta itu med sina utsläpp. Kyotoprotokollet, det enda klimatförändringsavtalet med rättsligt bindande mål hittills, antog detta tillvägagångssätt, med rika länder ensamma tvungna att minska sina utsläpp.

konventionen säger också att länder bör agera “i enlighet med deras gemensamma men differentierade ansvar och respektive kapacitet” och erkänner att utvecklade länder historiskt sett har släppt ut mer koldioxid än utvecklingsländer.

all förändring i Durban

fortfarande i gungning efter ett misslyckat försök att underteckna en ny affär i Köpenhamn i 2009, länder enades vid Durban COP i 2011 att lansera en ny process som skulle leda till nationer underteckna ett juridiskt bindande avtal i Paris i 2015.

denna affär skulle skilja sig från Kyotoprotokollet. Även om det fortfarande skulle vara “under konventionen” — inklusive dess bilagor och begrepp om differentierat ansvar och kapacitet — skulle det också vara “tillämpligt på alla”.

detta har lett till en spänning i den fyraåriga processen. En vecka innan avtalet ska undertecknas är länderna fortfarande långt ifrån en lösning.

problemet verkar nästan otänkbart: hur man skriver en affär som innehåller skyldigheter för alla parter, utan att radera ansvaret för utvecklade länder att ta på sig den största bördan?

“föråldrad”

utvecklade länder har betonat att den binära splittringen mellan utvecklade länder och utvecklingsländer inte längre är ett trovärdigt sätt att organisera ett Klimatavtal, vad de beträffar.

EU: s ledande förhandlare, Elina Bardram, sammanfattade snyggt varför många länder nu avvisar den strikta uppdelningen mellan utvecklade länder och utvecklingsländer vid en ny förhandlingsrunda i Bonn. Hon sa:

vi anser att det är något olyckligt att se att vissa länder återgår till stel och något föråldrad retorik som delar upp världen i utvecklade länder och utvecklingsländer enligt inkomstnivåer som de var på 1990-talet. Och detta är samtidigt som vi vet att alla parter, och faktiskt världen utanför förhandlingarna, är väl och fullt medvetna om att det nya avtalet måste återspegla dagens verklighet och utvecklas som världen gör för att vara effektivt.

men det betyder inte att EU på något sätt försöker “skriva om konventionen”, förklarade hon — en gemensam anklagelse från vissa utvecklade länder. Hon tillade:

vi har tillsammans beslutat att förhandla fram ett avtal som kommer att vara ’tillämpligt på alla’. Detta gjordes i Durban. Det jag just sa betyder inte att EU inte skulle respektera eller följa konventionens principer. Vi kommer och vi gör. Men vi insisterar på att tillämpningen av differentieringsprincipen blir mer nyanserad.

utvecklingsländer har funnit detta argument svårt att acceptera. I en presskonferens i Paris sa Gurdial Singh Nijar, chef för den malaysiska delegationen och representerar en förhandlingsallians som kallas de likasinnade utvecklingsländerna:

konventet har mycket tydligt angett principerna och vi arbetar inom konventet. Du kan inte använda främmande faktorer för att ändra det som redan har överenskommits och som är bindande — det är mycket viktigt… det finns processer för att ändra konventionen. Följ ändringsprocessen om du vill göra det.

rikedom och utsläpp

i FN: s klimatregim delas länderna efter en blandning av rikedom, utsläpp per capita och kumulativa bidrag till växthusgasnivåerna i atmosfären.

i inkomsttermer, länder som för närvarande förväntas tillhandahålla klimatfinansiering utgör 15 av de 25 rikaste per capita. Uppdelningen var densamma 1992 när konventionen enades.

i genomsnitt förblir givarnationerna mer än fem gånger rikare än mottagare, trots att outliers som Grekland eller Portugal är mycket fattigare än att “utveckla” Qatar eller Saudiarabien.

när det gäller utsläpp har dock bilden förändrats avsevärt. Diagrammet nedan visar hur kumulativa CO2-utsläpp från Kina, USA, EU och Indien har utvecklats sedan 1850, och hur de kommer att fortsätta att förändras om länderna följer sina klimatlöften.

medan USA och EU historiskt har bidragit mycket mer till klimatproblemet, kommer Kina ikapp. Kinas utsläpp, redan i nivå med EU: s per capita, fortsätter att växa. Indiens bidrag ökar också, men det kommer att förbli en jämförelsevis liten bidragsgivare-särskilt per capita.

“länder i stånd att göra det”

i Paris den här veckan har debatten kring differentiering centrerat på en sju ord fras: “länder i stånd att göra det”.

i texten som kommer att förhandlas fram av ministrarna under hela veckan visas frasen i olika sammanhang.

i avsnittet om begränsning — hur länder ska hantera sina utsläpp — skiljer det parterna genom att föreslå att utvecklade länder och “de som kan göra det” bör vara skyldiga att lägga fram ekonomiska mål.

i avsnittet om finansiering står det att utvecklade länder och “de som kan göra det” bör ge pengar för att hjälpa fattiga länder att hantera klimatförändringar.

den senare ansökan, om finansiering, har varit den mest kontroversiella. Mot bakgrund av det kan det vara svårt att förstå varför detta har orsakat ett sådant uppror från utvecklingsländerna.

medan majoriteten av klimatfinansieringen hittills har tillhandahållits av utvecklade länder, har vissa fattigare länder redan gått framåt för att tillhandahålla klimatfinansiering.

Mexiko, Mongoliet och Sydkorea är bland de utvecklingsländer som frivilligt har lagt pengar i Green Climate Fund, den FN-stödda banken som är utformad för att hjälpa fattiga länder att hantera klimatförändringar. I September meddelade Kina att det skulle ge 2 miljarder dollar till andra länder i det globala söder för att hjälpa dem att hantera klimatförändringen.

ledande amerikanska förhandlaren Todd Stern betonade på en presskonferens i Paris att tillåta länder “i stånd att göra det” för att bidra till potten av klimatfinansiering bara erkända förändringar som redan ägde rum, och att deras bidrag skulle fortsätta att vara helt frivilligt.

men som svar på en presskonferensfråga från Carbon Brief, sade UNFCCC: s verkställande sekreterare Christiana Figueres:

Kina har varit pellucidly klart om det faktum att detta inte är avsett att ersätta skyldigheterna, säkert de ekonomiska skyldigheterna i de utvecklade länderna, utan snarare att betraktas mycket mer som en kompletterande åtgärd av vissa länder som kan göra det.

ilska

så varför är utvecklingsländerna upprörda?

även om Stern kan ha sagt att bidrag från utvecklingsländer skulle förbli frivilliga, är frasen “länder i stånd att göra det” vag — och många ser det som ett tecken på fara i en process där förtroende är notoriskt bräckligt.

under 2009 lovade rika nationer att ge 100 miljarder dollar per år 2020 i klimatfinansiering till fattiga länder. Att tillåta en vag formulering av detta i det nya avtalet skulle kunna ge upphov till tvivel om huruvida skyldigheten att tillhandahålla detta fortfarande helt skulle ligga på de utvecklade ländernas axlar — eller om ett ospecificerat belopp nu måste tillhandahållas av ospecificerade länder.

det finns också oro över vem som får bestämma vilka länder som skulle betraktas som”i stånd att göra det”. Skulle länder bestämma detta själva, eller skulle det finnas en uppsättning mätvärden för att bestämma det? En förhandlare från small islands negotiating alliance (aosis) föreslog att länder skulle lämnas för att bestämma sig själva, men att det skulle öppna möjligheten för länder utan laglig skyldighet att “knuffas” för att tillhandahålla kontanter.

USA: s förhandlare Todd Stern har betonat att eventuella ytterligare ekonomiska bidrag från utvecklingsländerna skulle vara “frivilliga”, men EU: s klimatkommissionär Miguel Arias ca Jacobete berättade Carbon Brief att han planerade ett obligatoriskt krav på länder i “en position att göra det”. Han sa:

vi vill att det ska vara obligatoriskt. Det är vår ståndpunkt. Förmodligen måste vi förhandla … världen har förändrats, så länder som är i stånd att göra det bör också komma och stödja andra människor… ‘i stånd att göra det’, det betyder att de är på samma nivå av ekonomisk utveckling som de andra länder som kallas utvecklade.

Nozipho Mxakato-Diseko, ordförande för G77 + China negotiating group, svarade på en fråga från Carbon Brief, sammanfattade några av frågorna med en allegori till livet i sitt Sydafrikanska hem:

Hur sätter du in ett rättsligt bindande instrument ‘länder i stånd att göra det’? I min familj, med barnen, säger jag till dem att du kommer att städa, så och så kommer du att städa rummet. Jag säger inte att någon kommer att städa rummet. Jag säger att du, John, kommer att städa rummet. Du, Grace, kommer att diska. Det finns ingen ‘någon i stånd att göra det’ kommer att torka golvet. Jag behöver ansvar, jag behöver verkligen ansvar. Och jag måste framför allt veta att golvet har rengjorts.

fler problem

men problemet slutar inte med bristen på ansvarsskyldighet.

det finns också oro för att lägga extra bördor på utvecklingsländerna nu skulle innebära att rika länder skulle få undvika sitt historiska ansvar för att orsaka klimatförändringar.

det finns en känsla bland utvecklingsländerna att de rika nationerna måste ta på sig mer bördor idag för att kompensera för de årtionden de spenderade på att utveckla på baksidan på förorenande energi.

Su Wei, Kinas ledande förhandlare, berättade journalister i Paris:

jag tror att det inte är frågan om parterna skulle ha kapacitet eller är ‘i stånd att göra det’. Snarare är det som är viktigt i dessa förhandlingar om de finansiella frågorna det historiska ansvaret för att orsaka klimatförändringsproblem. Det är mycket tydligt i konventionens bestämmelser att parter i utvecklade länder åtagit sig att tillhandahålla finansiell teknik och kapacitet till fattiga utvecklingsländer.

detta förvärras ytterligare av en allmän brist på förtroende mellan utvecklade länder och utvecklingsländer. De 100 miljarder dollar per år som utlovats av utvecklade länder har varit långsamma att komma fram och det finns fortfarande ingen tydlig plan för hur man ska skala pengar upp till denna nivå år 2020.

en ny rapport från OECD, som tyder på att kassaflödena nu låg på cirka 60 miljarder dollar per år, förargade utvecklingsländerna ytterligare, med en omtvistad definition av betydelsen av “klimatfinansiering”, som de inte hade rådfrågats om.

slutsats

differentiering är svår. Sedan 1992 har många av världens fattigaste ekonomier vuxit kraftigt, både vad gäller rikedom och utsläpp. Kina, Sydkorea och Singapore, alla utvecklingsländer vad gäller UNFCCC, betraktas av IMF som avancerade ekonomier.

som en tysk förhandlare sa i November, ” om vi fortsätter separationen av 1992 års konvention, skulle detta innebära att Grekland måste stödja Qatar.”

under tiden har utvecklade länder svurit att de är seriösa om sina åtaganden. På en presskonferens i Paris, EU: s klimatkommissionär Miguel Arias ca Portuguete berättade journalister:

de utvecklade länderna, vi är engagerade i våra åtaganden, så vi kommer att uppfylla $100bn-åtagandet fullt ut 2020, och efter 2020 kommer utvecklade länder att ta sitt ansvar. Vi gömmer oss inte någonstans.

men för varje Kina, Singapore och Sydkorea finns det också en Gambia, Bhutan eller Nauru — små utvecklingsländer som fortfarande har låga utsläpp och låg kapacitet. Även om new deal måste vara “tillämplig på alla”, är det uppenbart att vissa ekonomier fortfarande är på de lägre stegen i utvecklingen, och new deal måste ta hänsyn till detta.

under tiden kommer andra att fortsätta att bli rikare och öka sina utsläpp. Avtalet som länder undertecknar i Paris är inte bara för idag, utan för de kommande årtiondena.

förhandlarna har nu en vecka på sig att underteckna ett bindande avtal som redogör för både historien och framtiden för mänsklig utveckling.