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Relations bilatérales de la Guerre froide
La dernière paire de livres à l’étude analyse les relations entre les États-Unis et deux pays d’Amérique latine devenus des théâtres de la Guerre froide: Cuba et le Chili. Le premier d’entre eux est le livre extraordinairement opportun de William LeoGrande et Peter Kornbluh, Back Channel to Cuba: The Hidden History of Negotiations between Washington and Havana. Alors que l’histoire de l’éloignement et de l’hostilité entre les États–Unis et Cuba est bien connue, l’histoire que LeoGrande et Kornbluh chronicle ne l’est pas. Malgré la rupture des relations diplomatiques et plus de cinq décennies d’hostilité mutuelle, les deux pays ont maintenu un dialogue continu qui a tenté de parvenir à un accord mutuel — et parfois même à des relations normales — par la médiation de pays tiers, des voies diplomatiques non officielles et parfois officielles. L’annonce spectaculaire faite en décembre 2014 par les présidents Barack Obama et Raúl Castro que les États-Unis et Cuba avaient finalement accepté de normaliser leurs relations reflétait une percée que les efforts antérieurs n’avaient pas réussi à réaliser; et cet événement a presque coïncidé avec la publication du livre.
Structurée chronologiquement de l’administration Eisenhower à l’administration Obama, l’histoire de LeoGrande et de Kornbluh présente une lecture convaincante. Dès le début de Cuba postrévolutionnaire, les dirigeants des deux pays ont cherché des moyens d’éviter une rupture des relations, et lorsque cela a échoué, de réparer la rupture. Le fait que ces initiatives n’aient pas porté leurs fruits n’était pas dû à un manque d’efforts. Un certain nombre d’émissaires officieux ont servi de relais informels entre les deux gouvernements, notamment des journalistes comme Lisa Anderson et Jean Daniel, l’auteur Gabriel García Márquez, les présidents mexicains José López Portillo et Carlos Salinas de Gortari, le banquier cubano-américain Bernardo Benes, l’agent du Parti démocrate Frank Mankiewicz, l’avocat James Donovan et le documentariste Saul Landau. Les deux gouvernements ont également fait appel à des gouvernements de pays tiers pour communiquer – Brésil, Grande—Bretagne, Mexique, Espagne et Suisse — ou ont été réceptifs aux efforts déployés par ces gouvernements eux-mêmes pour favoriser le dialogue.
Leur incapacité à obtenir un logement est due à plusieurs facteurs. L’une était les demandes non négociables mais inacceptables de chaque État. L’insistance de Cuba pour que les États-Unis lèvent leur embargo économique avant le début des négociations sur la normalisation des relations a été un non-début à Washington; à La Havane, il en était de même pour l’insistance des États-Unis pour que Cuba abandonne son droit souverain de mener sa propre politique étrangère (c’est-à-dire les relations avec les Soviétiques et le soutien aux luttes “anti-impérialistes” à l’étranger). Un autre facteur était des événements imprévus: les efforts de Castro et de JFK pour trouver un logement sont morts avec le président américain en 1963. Des facteurs politiques internes ont également entravé le rapprochement, qu’il s’agisse de la légitimité nationale accrue et de l’utilité politique que Castro a trouvée en vilipendant les États-Unis, du cycle électoral américain, du lobby cubano-américain ou des actions périodiques et inopportunes des exilés cubains contre le gouvernement Castro. Les luttes intestines au sein de la bureaucratie américaine ont miné certains efforts pour établir des relations plus cordiales, et le plus important était peut-être la méfiance intense que chaque gouvernement entretenait envers l’autre. Ces sentiments ont conduit les dirigeants des deux pays à mal interpréter les motivations de l’autre, à ignorer parfois leurs ouvertures et à amplifier les insultes et les provocations perçues. En fin de compte, les dirigeants cubains et américains ont directement contribué à la rupture des relations et à l’échec du rapprochement par l’arrogance, la fierté et les faux pas.
Back Channel to Cuba raconte magistralement l’histoire cachée de la diplomatie américano–cubaine. Certaines de ses conclusions les plus intéressantes incluent la décision du président Kennedy en 1963 d’annuler l’insistance du Département d’État pour que Cuba rompe ses liens avec le bloc sino-soviétique avant que des négociations sur un accommodement mutuel puissent commencer, et ses instructions pour “commencer à réfléchir selon des lignes plus flexibles” (64); Les plans de Henry Kissinger de “briser” Cuba si les entreprises militaires de La Havane en Angola s’étendaient à la Namibie ou à la Rhodésie (148); et l’accord du président Gerald Ford selon lequel une frappe militaire serait nécessaire quelque temps après les élections de 1976 (que Ford a perdues). Les lecteurs apprendront également que même l’administration Reagan (un ennemi acharné de Cuba) a toujours eu des pourparlers secrets avec La Havane pour faciliter la coopération bilatérale sur des questions politiques telles que l’Amérique centrale, l’immigration et les guerres de libération en Afrique, et qu’en signant la loi Helms-Burton de 1996 principalement à des fins politiques intérieures, le président Bill Clinton a transféré le contrôle de l’embargo économique américain au Congrès, ce qui a fortement limité la capacité de ses successeurs à normaliser complètement les relations américano–cubaines par le biais de l’autorité exécutive unilatérale. Le plus surprenant est peut–être le nombre de fois où le gouvernement castriste a cherché le dialogue et exprimé son intérêt à discuter de “tout” pertinent pour les relations américano-cubaines. Parmi les conclusions moins surprenantes du livre, il y a le fait que les administrations démocratiques manifestaient généralement un plus grand intérêt pour la réparation des relations bilatérales que les administrations républicaines, et que l’administration de George W. Bush manifestait le moins d’intérêt de toutes.
Compte tenu de l’absence de relations formelles depuis 1961, les auteurs de ce livre produisent une histoire diplomatique remarquable en exploitant une mine de documents américains déclassifiés, un échantillon beaucoup plus restreint de documents de Cuba et de ses anciens alliés du bloc de l’Est, des déclarations publiques et des entretiens avec un grand nombre d’acteurs clés des États-Unis et de Cuba. Il s’agit notamment d’entretiens avec les anciens présidents Jimmy Carter et Fidel Castro, et avec des intermédiaires qui ont acheminé des messages entre La Havane et Washington.
Bien que LeoGrande et Kornbluh s’efforcent de raconter “les deux côtés” de cette histoire cachée, leur analyse de la dimension américaine est plus profonde simplement en raison de la réticence de Cuba à déclassifier davantage de documents internes. Pourtant, les résultats sont impressionnants. Depuis plus de dix ans, Back Channel to Cuba est un travail d’érudition perspicace, argumenté et bien documenté. Il est soigneusement étudié et écrit de manière divertissante, fournit un véritable service aux spécialistes de l’histoire diplomatique et des relations américano–cubaines, et restera probablement la meilleure histoire de cette relation troublée pendant un certain temps.
Ce que LeoGrande et Kornbluh font pour l’histoire cachée des relations américano–cubaines, Morris Morley et Chris McGillion le font pour les relations américano-chiliennes dans leur livre Reagan et Pinochet: La lutte pour la politique américaine envers le Chili. En tant que théâtre de la guerre froide avec une implication profonde des États-Unis, aucun pays d’Amérique du Sud n’est proche du Chili. Washington a activement travaillé à déstabiliser le gouvernement socialiste de Salvador Allende, a célébré le coup d’État de 1973 qui l’a déposé, puis a soutenu la dictature anticommuniste qui a remplacé la démocratie chilienne. La question centrale que se posent Morley et McGillion est de savoir pourquoi, sous le président Ronald Reagan, la politique des États-Unis à l’égard du Chili est passée d’une “étreinte étroite” du régime d’Augusto Pinochet “à une approche plus complexe” qui visait à ramener le Chili à la démocratie (24).
La réponse qu’ils développent retrace chronologiquement l’évolution de la politique américaine et plonge les lecteurs dans les débats et les personnalités au sein du gouvernement américain, les interactions entre les responsables chiliens et américains et l’évolution du paysage politique chilien. Tout juste sorti de sa victoire sur le président Jimmy Carter, Reagan a doté une grande partie de son équipe de politique étrangère de puissants anticommunistes et de durs idéologiques pour qui l’accent mis par Carter sur les droits de l’homme a pris le pas sur la lutte contre le communisme. Le secrétaire d’État Alexander Haig et l’ambassadrice des Nations Unies Jeane Kirkpatrick ont tous deux estimé qu’il était utile de soutenir Pinochet et qu’il y avait peu d’inconvénient à s’allier à une dictature répressive qui avait adopté un modèle économique de marché libre et servi les intérêts américains de la guerre froide. Certains responsables politiques ne partageaient pas ce point de vue, pas plus que de puissants législateurs au Congrès.
Le résultat a été un désaccord entre l’exécutif et le Congrès, et parfois au sein même du pouvoir exécutif. En l’absence d’une nette amélioration des violations des droits de l’homme ou d’une coopération pour traduire en justice les responsables de l’assassinat des ennemis de Pinochet sur le sol américain (affaire Orlando Letelier), le Congrès rechigne à renouveler l’aide militaire au Chili ou à faciliter les prêts au Chili par le biais d’institutions financières multilatérales. Pour apaiser les préoccupations du congrès et rétablir des relations pleinement normalisées, l’administration Reagan tenta d’amadouer Pinochet pour qu’il fasse de modestes réformes, mais fut constamment repoussée. En mars 1982, le Secrétaire d’État adjoint Thomas Enders s’est envolé pour le Chili “pour voir s’il y avait une possibilité d’amener le régime à faire un peu de lumière sur les violations des droits de l’homme.” Il a dit à Pinochet qu'” aucun mouvement n’était possible ” sans que le Chili fasse davantage ” pour poursuivre les personnes impliquées dans l’affaire Letelier ” (41). Cependant, il retourna à Washington n’ayant fait aucun progrès sur l’un ou l’autre front.
En 1983, la répression continue de Pinochet, associée à la récession économique du Chili, à la crise de la dette et aux mesures d’austérité exigées par le FMI, a déclenché des appels à sa démission et a catalysé une opposition croissante au gouvernement – des gauchistes et des communistes, mais aussi d’un nombre important de Chiliens de la classe moyenne et de la classe supérieure. Des “journées de protestation” mensuelles, une légère hausse des activités du mouvement de guérilla urbaine et d’autres manifestations de désobéissance civile ont suivi. Au fur et à mesure que la polarisation augmentait, nous craignions que “l’opposition politique modérée ne perde le contrôle du mouvement de protestation au profit des mouvements sociaux et des partis politiques de gauche” (54), générant une opposition puissante et multiclassique et un plus grand potentiel de déstabilisation politique. La répression féroce de Pinochet contre les manifestants et l’annonce publique qu ‘”il n’avait aucune intention de renoncer au pouvoir” avant les élections prévues pour 1989 ont forcé certains à Washington à réévaluer la politique américaine envers le Chili. Pour le département d’État en particulier, le simple fait d’encourager de modestes réformes a cédé la place à la recherche d’une transition vers la démocratie.
Le remplacement de Haig au Département d’État par George Shultz en 1982 avait déjà dilué l’influence du camp pro-Pinochet de Reagan, et le discours du président au Parlement britannique en 1982 (décrivant son programme de promotion de la démocratie mondiale) offrait à Shultz une marge de manœuvre pour refonder sa politique. Plus sensibles au problème des droits de l’homme au Chili que son prédécesseur et plus pragmatistes qu’idéologues, Shultz et d’autres ont progressivement ajouté des critiques publiques périodiques du bilan du Chili en matière de droits de l’homme à leurs efforts diplomatiques discrets, mais en vain. En résistant à toute discussion sur une transition et en choisissant de surfer sur la vague d’opposition mobilisée jusqu’à ce qu’elle atteigne son apogée, Pinochet a conduit le personnel de l’Ambassade des États-Unis à conclure qu’il était “déterminé à rester en poste au-delà de 1989” (164). Par conséquent, il est devenu de plus en plus un problème que Washington a eu du mal à gérer plutôt qu’un allié à soutenir, et en 1987, Elliott Abrams, secrétaire d’État adjoint aux Affaires hémisphériques, s’inquiétait de “la façon d’utiliser efficacement notre influence limitée” pour obtenir un changement politique (232). En fin de compte, le Chili est passé à la démocratie en raison principalement de la dynamique interne, et non de la pression américaine.
En reconstituant cette histoire des relations bilatérales, Morley et McGillion semblent avoir passé au crible toutes les données disponibles. Ils s’appuient habilement sur une multitude de documents et d’interviews d’élite — de responsables Reagan et de dirigeants du régime militaire et de l’opposition chilienne — pour illustrer le processus désordonné par lequel la politique étrangère des États-Unis a été réellement élaborée. Au-delà de cela, Reagan et Pinochet apportent d’autres contributions substantielles. Cela démontre que la promotion de la démocratie n’a jamais été le fondement de la politique américaine envers le Chili comme certains admirateurs de Reagan pourraient le croire. “À aucun moment “, écrivent-ils, “la politique de l’administration Reagan ne reflétait un engagement soutenu et fondé sur des principes en faveur de la promotion de la démocratie au Chili”; au lieu de cela, la promotion de la démocratie était “basée sur des calculs selon lesquels les intérêts bilatéraux et régionaux des États-Unis seraient mieux servis par une transition politique ” (317). Il dissipe également deux perceptions erronées interdépendantes: premièrement, qu’un État hégémonique des États-Unis pourrait facilement déclencher les tirs et influencer le comportement de son voisin le plus faible (le livre illustre bien à quel point les responsables américains sont devenus frustrés par l’intransigeance de Pinochet et leur manque de levier pour influer sur le changement); et deuxièmement, que la transition du Chili a illustré un épisode de promotion de la démocratie américaine par excellence.
Reagan et Pinochet fournit une référence complète pour quiconque s’intéresse aux relations américano-chiliennes sous Reagan, même si son titre et sa couverture (photographies côte à côte de Reagan et Pinochet) sont quelque peu trompeurs. Alors que Pinochet contrôlait en grande partie la politique intérieure et étrangère du Chili, l’image de Reagan qui se dégage est celle d’un président presque complètement désengagé des spécificités de la politique américaine envers le Chili, et même peu familier avec son histoire politique, par exemple, l’identité de son ancien président Eduardo Frei (37). Dans la mesure où le président “importait” à la politique chilienne de l’Amérique, c’était dans les personnes spécifiques qu’il choisissait pour occuper des postes politiques, son discours sur la démocratie au Parlement britannique et la mesure dans laquelle les fonctionnaires qu’il nommait pouvaient attirer l’oreille du président et influencer ses décisions politiques.
Enfin, bien que coautés par un politologue (Morley), Reagan et Pinochet sont plus une histoire diplomatique qu’un travail de science politique. Il se concentre sur le processus d’élaboration des politiques et les interactions entre les responsables américains et chiliens, et non sur l’élaboration d’un argument causal fondé sur la théorie ou la conception d’un cadre permettant de tester des affirmations causales concurrentes sur les résultats des politiques. Néanmoins, en tant que solide travail d’érudition, il approfondit de manière significative notre compréhension des relations complexes entre Washington et Santiago pendant la guerre froide, et nous rappelle que même l’influence des puissances hégémoniques peut avoir des limites.
