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Relaciones Bilaterales de la Guerra Fría
El último par de libros en revisión analiza las relaciones entre Estados Unidos y dos países latinoamericanos que se convirtieron en teatros de la Guerra Fría: Cuba y Chile. El primero de ellos es el libro extraordinariamente oportuno de William LeoGrande y Peter Kornbluh, Back Channel to Cuba: The Hidden History of Negotiations between Washington and Havana. Si bien la historia del distanciamiento y la hostilidad entre Estados Unidos y Cuba es bien conocida, la historia de LeoGrande y Kornbluh chronicle no lo es. A pesar de la ruptura de las relaciones diplomáticas y de más de cinco décadas de hostilidad mutua, ambos países mantuvieron un diálogo continuo que trató de lograr un acuerdo mutuo—y a veces, incluso relaciones normales—a través de la mediación de terceros países, canales diplomáticos no oficiales y, en ocasiones, oficiales. El dramático anuncio de diciembre de 2014 de los presidentes Barack Obama y Raúl Castro de que Estados Unidos y Cuba finalmente habían acordado normalizar las relaciones reflejó un avance que los esfuerzos anteriores no habían logrado; y este evento casi coincidió con la publicación del libro.
Estructurado cronológicamente desde Eisenhower hasta las administraciones de Obama, la historia que LeoGrande y Kornbluh presentan hace una lectura convincente. Desde el comienzo de la Cuba postrevolucionaria, los líderes de ambos países buscaron formas de evitar una ruptura de relaciones, y cuando esto fracasó, de reparar la brecha. Que estas iniciativas no pudo dar fruto, no fue por falta de esfuerzo. Varios emisarios no oficiales sirvieron como conductos informales entre los dos gobiernos, incluidos periodistas como Lisa Anderson y Jean Daniel, el escritor Gabriel García Márquez, los presidentes mexicanos José López Portillo y Carlos Salinas de Gortari, el banquero cubano americano Bernardo Benes, el activista del Partido Demócrata Frank Mankiewicz, el abogado James Donovan y el documentalista Saul Landau. Ambos gobiernos también utilizaron a gobiernos de terceros países para comunicarse-Brasil, Gran Bretaña, México, España y Suiza—o fueron receptivos a los esfuerzos que estos mismos gobiernos hicieron para fomentar el diálogo.
Su incapacidad para llegar a un alojamiento se debe a varios factores. Una era la demanda no negociable pero inaceptable de cada estado. La insistencia de Cuba en que Estados Unidos levantara su embargo económico antes de que pudieran comenzar las negociaciones sobre la normalización de las relaciones no comenzó en Washington; en La Habana, lo mismo ocurrió con la insistencia de Estados Unidos de que Cuba abandonara su derecho soberano a seguir su propia política exterior (es decir, las relaciones con los soviéticos y el apoyo a las luchas “antiimperialistas” en el extranjero). Otro factor fueron los acontecimientos imprevistos: los esfuerzos de Castro y JFK para llegar a un acuerdo murieron con el presidente de los Estados Unidos en 1963. Los factores políticos internos también impidieron el acercamiento, ya fuera la mayor legitimidad interna y la utilidad política que Castro encontró al vilipendiar a los Estados Unidos, o el ciclo electoral de los Estados Unidos, el lobby cubano americano o las acciones periódicas e inoportunas de los exiliados cubanos contra el gobierno de Castro. Las luchas internas dentro de la burocracia estadounidense socavaron algunos esfuerzos para lograr relaciones más cordiales, y quizás lo más importante fue la intensa desconfianza que cada gobierno albergaba hacia el otro. Estos sentimientos llevaron a los líderes de ambos países a malinterpretar los motivos del otro, a veces ignorar sus insinuaciones y magnificar los desaires y provocaciones percibidos. Al final, tanto el liderazgo cubano como el estadounidense contribuyeron directamente a la ruptura de las relaciones y al fracaso en lograr un acercamiento a través de la arrogancia, el orgullo y los pasos en falso.
Back Channel to Cuba cuenta magistralmente la historia oculta de la diplomacia cubano–estadounidense. Algunos de sus hallazgos más interesantes incluyen la decisión del presidente Kennedy de 1963 de anular la insistencia del Departamento de Estado de que Cuba rompiera los lazos con el bloque sino-soviético antes de que pudieran comenzar las negociaciones sobre un acuerdo mutuo, y sus instrucciones de “comenzar a pensar en líneas más flexibles” (64); los planes de Henry Kissinger de “aplastar” a Cuba si las empresas militares de La Habana en Angola se extendían a Namibia o Rodesia (148); y la concurrencia del presidente Gerald Ford de que se necesitaría un ataque militar en algún momento después de las elecciones de 1976 (que Ford perdió). Los lectores también aprenderán que incluso la administración Reagan (un firme enemigo de Cuba) todavía mantuvo conversaciones secretas con La Habana para facilitar la cooperación bilateral en temas de política como Centroamérica, inmigración y guerras de liberación en África, y que al firmar la Ley Helms-Burton de 1996, principalmente con fines políticos internos, el Presidente Bill Clinton transfirió el control del embargo económico de Estados Unidos al Congreso, que restringió drásticamente la capacidad de sus sucesores para normalizar completamente las relaciones entre Estados Unidos y Cuba a través de una autoridad ejecutiva unilateral. Quizás lo más sorprendente es el número de veces que el gobierno de Castro buscó el diálogo y expresó interés en discutir “todo” relevante para las relaciones entre Estados Unidos y Cuba. Entre los hallazgos menos sorprendentes del libro se encuentran que las administraciones demócratas generalmente mostraron mayor interés en reparar las relaciones bilaterales que las republicanas, y que la administración de George W. Bush mostró el menor interés de todos.
Dada la falta de relaciones formales desde 1961, los autores de este libro producen una notable historia diplomática al explotar un tesoro de documentos estadounidenses desclasificados, una muestra mucho menor de documentos de Cuba y sus antiguos aliados del bloque oriental, declaraciones públicas y entrevistas con un gran número de actores clave de Estados Unidos y Cuba. Estas incluyen entrevistas con ex presidentes Jimmy Carter y Fidel Castro, y con intermediarios que transportaban mensajes entre La Habana y Washington.
Aunque LeoGrande y Kornbluh se esfuerzan por contar “ambas partes” de esta historia oculta, su análisis de la dimensión estadounidense es más profundo simplemente porque Cuba no está dispuesta a desclasificar más documentos internos. Sin embargo, los resultados son impresionantes. Con más de diez años de trayectoria, Back Channel to Cuba es un trabajo académico perspicaz, bien argumentado y bien documentado. Está minuciosamente investigado y escrito de manera entretenida, proporciona un verdadero servicio a los estudiosos de la historia diplomática y las relaciones entre Estados Unidos y Cuba, y es probable que se mantenga como la mejor historia de esta problemática relación durante algún tiempo.
Lo que LeoGrande y Kornbluh hacen por la historia oculta de las relaciones entre Estados Unidos y Cuba, Morris Morley y Chris McGillion hacen por las relaciones entre Estados Unidos y Chile en su libro Reagan and Pinochet: The Struggle over U. S. Policy toward Chile. Como teatro de la Guerra Fría con una profunda participación de Estados Unidos, ningún país sudamericano se encuentra cerca de Chile. Washington trabajó activamente para desestabilizar al gobierno socialista de Salvador Allende, celebró el golpe de estado de 1973 que lo depuso y luego apoyó la dictadura anticomunista que reemplazó a la democracia chilena. La pregunta central que plantean Morley y McGillion es por qué, bajo el presidente Ronald Reagan, la política de Estados Unidos hacia Chile pasó de un “abrazo cercano” al régimen de Augusto Pinochet a un “enfoque más complejo” que buscaba la transición de Chile a la democracia (24).
La respuesta que desarrollan traza la evolución de la política estadounidense cronológicamente y lleva a los lectores a profundizar en los debates y personalidades dentro del gobierno estadounidense, las interacciones entre funcionarios chilenos y estadounidenses y el panorama político en evolución de Chile. Recién salido de la victoria sobre el presidente Jimmy Carter, Reagan integró gran parte de su equipo de política exterior con fuertes anticomunistas e ideológicos de línea dura, para quienes el enfoque de Carter en los derechos humanos pasó a un segundo plano en la lucha contra el comunismo. Tanto el Secretario de Estado Alexander Haig como la Embajadora de la ONU Jeane Kirkpatrick consideraron valioso apoyar a Pinochet y poco negativo aliarse con una dictadura represiva que había adoptado un modelo económico de libre mercado y que servía a los intereses estadounidenses de la Guerra Fría. Algunos funcionarios de políticas no compartían este punto de vista, ni tampoco los legisladores poderosos en el Congreso.
El resultado fue un desacuerdo entre el ejecutivo y el Congreso, y a veces dentro del propio poder ejecutivo. A falta de una mejora clara en las violaciones de los derechos humanos o de cooperación para llevar ante la justicia a los responsables de asesinar a los enemigos de Pinochet en suelo estadounidense (el caso Orlando Letelier), el Congreso se negó a renovar la ayuda militar a Chile o a facilitar préstamos para Chile a través de instituciones financieras multilaterales. Para apaciguar las preocupaciones del congreso y restablecer relaciones completamente normalizadas, la administración Reagan trató de convencer a Pinochet de que hiciera reformas modestas, pero fue rechazada consistentemente. En marzo de 1982, el Subsecretario de Estado Thomas Enders voló a Chile “para ver si había alguna posibilidad de conseguir que el régimen se aclarara un poco sobre los abusos a los derechos humanos.”Le dijo a Pinochet que” ningún movimiento era posible “sin que Chile hiciera más” para procesar a los implicados en el caso Letelier ” (41). Sin embargo, regresó a Washington de haber hecho ningún progreso en la delantera.
Para 1983, la continua represión de Pinochet, junto con la recesión económica de Chile, la crisis de la deuda y las medidas de austeridad requeridas por el FMI, provocaron llamados a su renuncia y catalizaron una creciente oposición al gobierno, de izquierdas y comunistas, pero también de un número significativo de chilenos de clase media y de clase alta. Le siguieron “días de protesta” mensuales, un repunte en las actividades del movimiento guerrillero urbano y otras manifestaciones de desobediencia civil. A medida que crecía la polarización, también lo hacían las preocupaciones de Estados Unidos de que “la oposición política moderada perdería el control del movimiento de protesta en favor de los movimientos sociales y partidos políticos de izquierda” (54), lo que daría lugar a una oposición poderosa y multiclase y a un mayor potencial de desestabilización política. La feroz represión de Pinochet contra los manifestantes y el anuncio público de que “no tenía intención de renunciar al poder” antes de las elecciones programadas para 1989 obligaron a algunos en Washington a reevaluar la política estadounidense hacia Chile. Especialmente para el Departamento de Estado, el mero fomento de reformas modestas dio paso a la búsqueda de una transición de regreso a la democracia.
El reemplazo de Haig en el Departamento de Estado por George Shultz en 1982 ya había diluido la influencia del campo pro-Pinochet de Reagan, y el discurso del presidente en 1982 al Parlamento británico (esbozando su agenda de promoción de la democracia global) le dio a Shultz espacio para reformular la política. Más sensible al problema de los derechos humanos de Chile que su predecesor y más pragmático que ideólogo, Shultz y otros agregaron gradualmente críticas públicas periódicas al historial de derechos humanos de Chile a sus silenciosos esfuerzos diplomáticos, pero en vano. Al resistirse a cualquier conversación sobre una transición y optar por superar la ola de oposición movilizada hasta que creyera, Pinochet llevó al personal de la Embajada estadounidense a concluir que estaba “decidido a permanecer en el cargo más allá de 1989” (164). En consecuencia, se convirtió cada vez más en un problema que Washington luchaba por manejar en lugar de un aliado al que apoyar, y en 1987 Elliott Abrams, Subsecretario de Estado para Asuntos Hemisféricos, se quedó preocupado por “cómo usar nuestra limitada influencia de manera efectiva” para asegurar el cambio político (232). En última instancia, Chile hizo la transición a la democracia debido principalmente a dinámicas internas, no a la presión de Estados Unidos.
En la reconstrucción de esta historia de relaciones bilaterales, Morley y McGillion parecen haber tamizado todos los datos disponibles. Se basan hábilmente en una gran cantidad de documentos y entrevistas de élite, tanto de funcionarios de Reagan como de líderes del régimen militar y la oposición de Chile, para ilustrar el complicado proceso por el que se hizo la política exterior de Estados Unidos. Más allá de esto, Reagan y Pinochet hacen otras contribuciones sustanciales. Demuestra que la promoción de la democracia nunca fue la base de la política de Estados Unidos hacia Chile, como podrían creer algunos admiradores de Reagan. “En ningún momento”, escriben, “la política de la administración Reagan reflejó un compromiso sostenido y de principios con la promoción de la democracia en Chile”; en cambio, la promoción de la democracia “se basó en cálculos de que una transición política serviría mejor a los intereses bilaterales y regionales de Estados Unidos” (317). También disipa dos percepciones erróneas interrelacionadas: en primer lugar, que un Estados Unidos hegemónico podría fácilmente tomar las decisiones e influir en el comportamiento de su vecino más débil (el libro ilustra acertadamente cómo se frustraron los funcionarios estadounidenses con la intransigencia de Pinochet y su falta de influencia para influir en el cambio); y en segundo lugar, que la transición de Chile ejemplificó un episodio de la promoción de la democracia estadounidense por excelencia.
Reagan y Pinochet proporcionan una referencia exhaustiva para cualquier persona interesada en las relaciones entre Estados Unidos y Chile bajo Reagan, a pesar de que tanto su título como su portada (fotografías de Reagan y Pinochet una al lado de la otra) son un tanto engañosas. Mientras que Pinochet controlaba en gran medida la política interna y externa de Chile, la imagen de Reagan que se presenta es de un presidente casi completamente desvinculado de los detalles de la política de Estados Unidos hacia Chile, e incluso desconocido con su historia política, por ejemplo, la identidad de su ex presidente Eduardo Frei (37). En la medida en que el presidente “importaba” para la política de Estados Unidos en Chile, estaba en las personas específicas que eligió para ocupar cargos políticos, su discurso sobre la democracia en el Parlamento británico y el grado en que los funcionarios que nombró podían captar la atención del presidente e influir en sus decisiones políticas.
Finalmente, aunque coautor de un politólogo (Morley), Reagan y Pinochet es más historia diplomática que un trabajo de ciencia política. Su enfoque se centra en el proceso de formulación de políticas y las interacciones entre los funcionarios estadounidenses y chilenos, no en erigir un argumento causal basado en la teoría o en idear un marco mediante el cual se puedan probar afirmaciones causales competidoras sobre los resultados de las políticas. Sin embargo, como sólido trabajo de erudición, profundiza significativamente nuestra comprensión de las complejas relaciones entre Washington y Santiago durante la Guerra Fría, y nos recuerda que incluso la influencia de las potencias hegemónicas puede tener límites.
