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Bilateral Cold War Relations

Das letzte Buchpaar analysiert die Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten und zwei lateinamerikanischen Ländern, die zu Schauplätzen des Kalten Krieges wurden: Kuba und Chile. Das erste von ihnen ist William LeoGrande und Peter Kornbluhs außerordentlich zeitgemäßes Buch Zurück nach Kuba: Die verborgene Geschichte der Verhandlungen zwischen Washington und Havanna. Während die Geschichte der Entfremdung und Feindseligkeit zwischen den USA und Kuba bekannt ist, Die Geschichte, die LeoGrande und Kornbluh chronisieren, ist es nicht. Trotz des Bruchs in den diplomatischen Beziehungen und mehr als fünf Jahrzehnten gegenseitiger Feindseligkeit, Beide Länder unterhielten einen laufenden Dialog, der versuchte, durch Vermittlung von Drittländern, inoffizielle diplomatische Kanäle, und gelegentlich offizielle, eine gegenseitige Anpassung — und manchmal sogar normale Beziehungen — zu erreichen. Die dramatische Ankündigung der Präsidenten Barack Obama und Raúl Castro vom Dezember 2014, dass die Vereinigten Staaten und Kuba endlich einer Normalisierung der Beziehungen zugestimmt hätten, spiegelte einen Durchbruch wider, den frühere Bemühungen nicht erreicht hatten; und dieses Ereignis fiel fast mit der Veröffentlichung des Buches zusammen.

Die chronologisch von der Eisenhower- bis zur Obama-Regierung strukturierte Geschichte, die LeoGrande und Kornbluh präsentieren, ist eine überzeugende Lektüre. Seit Beginn des postrevolutionären Kubas suchten die Führer beider Länder nach Wegen, um einen Abbruch der Beziehungen zu vermeiden und, wenn dies fehlschlug, den Bruch zu reparieren. Dass diese Initiativen keine Früchte trugen, lag nicht an mangelnder Anstrengung. Eine Reihe inoffizieller Abgesandter diente als informelle Kanäle zwischen den beiden Regierungen, darunter Journalisten wie Lisa Anderson und Jean Daniel, der Autor Gabriel García Márquez, die mexikanischen Präsidenten José López Portillo und Carlos Salinas de Gortari, der kubanisch-amerikanische Bankier Bernardo Benes, der Demokratische Parteifunktionär Frank Mankiewicz, der Anwalt James Donovan und der Dokumentarfilmer Saul Landau. Beide Regierungen nutzten auch Regierungen von Drittländern, um zu kommunizieren — Brasilien, Großbritannien, Mexiko, Spanien und die Schweiz — oder waren empfänglich für Bemühungen dieser Regierungen, den Dialog selbst zu fördern.

Ihr Versäumnis, eine Unterkunft zu finden, war mehreren Faktoren geschuldet. Eine davon waren die nicht verhandelbaren, aber inakzeptablen Forderungen jedes Staates. Kubas Beharren darauf, dass die Vereinigten Staaten ihr Wirtschaftsembargo aufheben, bevor Verhandlungen über eine Normalisierung der Beziehungen beginnen könnten, war in Washington kein Anstoß; in Havanna galt das gleiche für das Beharren der USA darauf, dass Kuba sein souveränes Recht auf eine eigene Außenpolitik (d. h. Beziehungen zu den Sowjets und Unterstützung für ‘antiimperialistische’ Kämpfe im Ausland) aufgibt. Ein weiterer Faktor waren unvorhergesehene Ereignisse: Castros und JFKs Bemühungen, eine Einigung mit dem US-Präsidenten zu erzielen, starben 1963. Innenpolitische Faktoren behinderten auch die Annäherung, sei es die erhöhte Legitimität und der politische Nutzen, den Castro bei der Verunglimpfung der Vereinigten Staaten fand, oder der US-Wahlzyklus, die kubanisch-amerikanische Lobby oder die regelmäßigen und unpassenden Aktionen der Exilkubaner gegen die Castro-Regierung. Kämpfe innerhalb der US-Bürokratie unterminierten einige Bemühungen, herzlichere Beziehungen zu erreichen, und vielleicht am wichtigsten war das intensive Misstrauen, das jede Regierung gegenüber der anderen hegte. Diese Gefühle führten dazu, dass die Führung beider Länder die Motive des anderen falsch interpretierte, manchmal ihre Annäherungsversuche ignorierte und wahrgenommene Beleidigungen und Provokationen vergrößerte. Am Ende trugen sowohl die kubanische als auch die US-amerikanische Führung direkt zum Zusammenbruch der Beziehungen und zum Scheitern der Annäherung durch Arroganz, Stolz und Fehltritte bei.

Back Channel to Cuba erzählt meisterhaft die verborgene Geschichte der US-kubanischen Diplomatie. Einige seiner interessanteren Ergebnisse sind Präsident Kennedys Entscheidung von 1963, das Beharren des Außenministeriums, Kuba solle die Beziehungen zum chinesisch-sowjetischen Block abbrechen, bevor Verhandlungen über gegenseitige Anpassung beginnen könnten, und seine Anweisungen, “flexibler zu denken” (64); Henry Kissingers Pläne, Kuba zu “zerschlagen”, wenn sich Havannas militärische Unternehmungen in Angola auf Namibia oder Rhodesien ausbreiteten (148); und Präsident Gerald Fords Zustimmung, dass irgendwann nach den Wahlen von 1976 (die Ford verlor) ein Militärschlag erforderlich sein würde. Die Leser werden auch erfahren, dass selbst die Reagan-Regierung (ein überzeugter Kuba–Feind) noch geheime Gespräche mit Havanna führte, um die bilaterale Zusammenarbeit in politischen Fragen wie Zentralamerika, Einwanderung und Befreiungskriegen in Afrika zu erleichtern, und dass Präsident Bill Clinton mit der Unterzeichnung des Helms-Burton-Gesetzes von 1996 die Kontrolle über das US-Wirtschaftsembargo hauptsächlich für innenpolitische Zwecke auf den Kongress verlagerte, was die Fähigkeit seiner Nachfolger, die Beziehungen zwischen den USA und Kuba durch einseitige Exekutivgewalt vollständig zu normalisieren, stark einschränkte. Am überraschendsten ist vielleicht, wie oft die Castro-Regierung den Dialog suchte und Interesse daran bekundete, “alles” zu diskutieren, was für die Beziehungen zwischen den USA und Kuba relevant ist. Zu den weniger überraschenden Ergebnissen des Buches gehört, dass demokratische Regierungen in der Regel ein größeres Interesse an der Reparatur bilateraler Beziehungen zeigten als republikanische, und dass die Regierung von George W. Bush das geringste Interesse von allen zeigte.

Angesichts des Mangels an formellen Beziehungen seit 1961 produzieren die Autoren dieses Buches eine bemerkenswerte diplomatische Geschichte, indem sie einen Fundus freigegebener US-Dokumente, eine viel kleinere Auswahl von Dokumenten aus Kuba und seinen ehemaligen Ostblockverbündeten, öffentliche Erklärungen und Interviews mit einer großen Anzahl von Schlüsselakteuren aus den Vereinigten Staaten und Kuba ausnutzen. Dazu gehören Interviews mit den ehemaligen Präsidenten Jimmy Carter und Fidel Castro sowie mit Vermittlern, die Nachrichten zwischen Havanna und Washington beförderten.

Obwohl LeoGrande und Kornbluh bestrebt sind, “beide Seiten” dieser verborgenen Geschichte zu erzählen, ist ihre Analyse der US-Dimension tiefer, einfach weil Kuba nicht bereit ist, weitere interne Dokumente freizugeben. Dennoch sind die Ergebnisse beeindruckend. Über zehn Jahre in der Herstellung, Back Channel to Cuba ist eine aufschlussreiche, gut argumentiert, und gut dokumentierte Arbeit der Wissenschaft. Es ist gründlich recherchiert und unterhaltsam geschrieben, bietet Gelehrten der diplomatischen Geschichte und der amerikanisch–kubanischen Beziehungen einen echten Dienst und wird wahrscheinlich für einige Zeit die beste Geschichte dieser schwierigen Beziehung sein.

Was LeoGrande und Kornbluh tun für die verborgene Geschichte der US–kubanischen Beziehungen, Morley Morris und Chris McGillion für UNS tun-Chilenischen Beziehungen in Ihrem Buch Reagan und Pinochet: Der Kampf um die US-Politik in Richtung Chile. Als Schauplatz des Kalten Krieges mit tiefgreifender US-Beteiligung rangiert kein südamerikanisches Land in der Nähe Chiles. Washington arbeitete aktiv daran, die sozialistische Regierung von Salvador Allende zu destabilisieren, feierte den Putsch von 1973, der ihn absetzte, und unterstützte dann die antikommunistische Diktatur, die Chiles Demokratie ersetzte. Die zentrale Frage, die Morley und McGillion ansprechen, ist, warum sich die US-Politik gegenüber Chile unter Präsident Ronald Reagan von einer “engen Umarmung” des Augusto Pinochet-Regimes “zu einem komplexeren Ansatz” verlagerte, der Chiles Übergang zurück zur Demokratie anstrebte (24).

The answer they develop zeichnet die Entwicklung der US-Politik chronologisch nach und führt die Leser tief in die Debatten und Persönlichkeiten innerhalb der US-Regierung, die Interaktionen zwischen chilenischen und US-Beamten und Chiles sich entwickelnde politische Landschaft ein. Frisch vom Sieg über Präsident Jimmy Carter besetzte Reagan einen Großteil seines außenpolitischen Teams mit starken Antikommunisten und ideologischen Hardlinern, für die Carters Fokus auf Menschenrechte gegenüber dem Kampf gegen den Kommunismus in den Hintergrund trat. Sowohl Außenminister Alexander Haig als auch UN-Botschafterin Jeane Kirkpatrick sahen Wert darin, Pinochet zu unterstützen, und wenig Nachteil darin, sich mit einer repressiven Diktatur zu verbünden, die ein Wirtschaftsmodell des freien Marktes angenommen und den Interessen der USA im Kalten Krieg gedient hatte. Einige politische Beamte teilten diese Ansicht nicht; ebenso wenig wie mächtige Gesetzgeber im Kongress.

Das Ergebnis waren Meinungsverschiedenheiten zwischen der Exekutive und dem Kongress und manchmal auch innerhalb der Exekutive selbst. In Ermangelung einer deutlichen Verbesserung der Menschenrechtsverletzungen oder der Zusammenarbeit bei der strafrechtlichen Verfolgung der Verantwortlichen für die Ermordung von Pinochets Feinden auf US-amerikanischem Boden (Orlando Letelier-Affäre) lehnte der Kongress es ab, die Militärhilfe für Chile zu erneuern oder Kredite für Chile durch multilaterale Finanzinstitutionen zu erleichtern. Um die Bedenken des Kongresses zu besänftigen und die vollständig normalisierten Beziehungen wiederherzustellen, versuchte die Reagan-Regierung, Pinochet zu bescheidenen Reformen zu bewegen, wurde jedoch konsequent zurückgewiesen. Im März 1982 flog der stellvertretende Außenminister Thomas Enders nach Chile, “um zu sehen, ob es irgendeine Möglichkeit gibt, das Regime dazu zu bringen, ein wenig Licht in die Menschenrechtsverletzungen zu bringen.”Er sagte Pinochet, dass “keine Bewegung möglich sei”, ohne dass Chile mehr unternehme, “um diejenigen zu verfolgen, die in den Fall Letelier verwickelt sind” (41). Er kehrte jedoch nach Washington zurück, ohne an beiden Fronten Fortschritte zu erzielen.

1983 löste Pinochets fortgesetzte Repression in Verbindung mit Chiles eigener wirtschaftlicher Rezession, Schuldenkrise und vom IWF geforderten Sparmaßnahmen Rücktrittsforderungen aus und hatte eine wachsende Opposition gegen die Regierung ausgelöst – von Linken und Kommunisten, aber auch von einer beträchtlichen Anzahl von Chilenen der Mittelschicht und einiger Oberschicht. Es folgten monatliche “Protesttage”, ein Anstieg der Aktivitäten der Stadtguerillabewegung und andere Demonstrationen zivilen Ungehorsams. Mit zunehmender Polarisierung wuchs auch die Sorge der USA, dass “die gemäßigte politische Opposition die Kontrolle über die Protestbewegung an die linken sozialen Bewegungen und politischen Parteien verlieren würde” (54), was zu einer mächtigen Opposition mit mehreren Klassen und einem größeren Potenzial für politische Destabilisierung führen würde. Pinochets heftiges Vorgehen gegen Demonstranten und die öffentliche Ankündigung, dass “er nicht die Absicht hatte, die Macht abzugeben”, vor den für 1989 geplanten Wahlen zwangen einige in Washington, die US-Politik gegenüber Chile zu überdenken. Vor allem für das Außenministerium wich die bloße Ermutigung zu bescheidenen Reformen der Suche nach einem Übergang zurück zur Demokratie.

Haigs Ablösung im Außenministerium durch George Shultz im Jahr 1982 hatte bereits den Einfluss von Reagans Pro-Pinochet-Lager verwässert, und die Rede des Präsidenten 1982 vor dem britischen Parlament (in der seine Agenda zur Förderung der globalen Demokratie dargelegt wurde) gab Shultz Raum für eine Neufassung der Politik. Sensibler für Chiles Menschenrechtsproblem als sein Vorgänger und eher Pragmatiker als Ideologe, fügten Shultz und andere ihren stillen diplomatischen Bemühungen nach und nach periodische öffentliche Kritik an Chiles Menschenrechtsbilanz hinzu, aber ohne Erfolg. Indem Pinochet sich jedem Gerede über einen Übergang widersetzte und sich dafür entschied, die Welle der mobilisierten Opposition bis zum Höhepunkt zu durchbrechen, brachte er das Personal der US-Botschaft zu dem Schluss, dass er “entschlossen war, über 1989 hinaus im Amt zu bleiben” (164). Folglich wurde er zunehmend zu einem Problem, mit dem Washington zu kämpfen hatte, und nicht zu einem Verbündeten, der unterstützt werden musste, und 1987 Elliott Abrams, stellvertretender Außenminister für hemisphärische Angelegenheiten, machte sich Sorgen darüber, “wie wir unseren begrenzten Einfluss effektiv nutzen können”, um einen politischen Wandel herbeizuführen (232). Letztendlich ist Chile zur Demokratie übergegangen, was in erster Linie auf die interne Dynamik zurückzuführen ist, nicht auf den Druck der USA.

Bei der Rekonstruktion dieser Geschichte der bilateralen Beziehungen scheinen Morley und McGillion alle verfügbaren Daten durchgesehen zu haben. Sie stützen sich geschickt auf eine Fülle von Dokumenten und Elite—Interviews — sowohl von Reagan-Beamten als auch von Führern des chilenischen Militärregimes und der Opposition -, um den chaotischen Prozess zu veranschaulichen, durch den die US-Außenpolitik tatsächlich gemacht wurde. Darüber hinaus leisten Reagan und Pinochet weitere wesentliche Beiträge. Es zeigt, dass die Demokratieförderung nie das Fundament der US-Politik gegenüber Chile war, wie einige Reagan-Bewunderer glauben mögen. “Zu keiner Zeit”, schreiben sie, “spiegelte die Politik der Reagan-Regierung ein nachhaltiges und prinzipielles Engagement für die Demokratieförderung in Chile wider.”; stattdessen beruhte die Förderung der Demokratie “auf Berechnungen, dass bilaterale und regionale Interessen der USA am besten durch einen politischen Übergang bedient würden” (317). Es zerstreut auch zwei miteinander verbundene Fehlwahrnehmungen: Erstens, dass ein hegemoniales AMERIKA leicht das Sagen haben und das Verhalten seines schwächeren Nachbarn beeinflussen könnte (das Buch zeigt treffend, wie frustriert US-Beamte mit Pinochets Unnachgiebigkeit und ihrem Mangel an Einfluss auf Veränderungen wurden); und zweitens, dass Chiles Übergang eine Episode der Demokratieförderung der USA par excellence veranschaulichte.

Reagan und Pinochet bietet eine gründliche Referenz für alle, die sich für die US-chilenischen Beziehungen unter Reagan interessieren, obwohl sowohl der Titel als auch das Cover (Side-by-Side-Fotos von Reagan und Pinochet) etwas irreführend sind. Während Pinochet Chiles Innen- und Außenpolitik weitgehend kontrollierte, ist das Bild von Reagan, das durchkommt, von einem Präsidenten, der fast vollständig von den Besonderheiten der US-Politik gegenüber Chile losgelöst ist und sogar mit seiner politischen Geschichte nicht vertraut ist, zum Beispiel die Identität seines ehemaligen Präsidenten Eduardo Frei (37). In dem Maße, in dem der Präsident für die amerikanische Außenpolitik “wichtig” war, lag es an den spezifischen Personen, die er für die Besetzung politischer Positionen auswählte, an seiner Rede über Demokratie vor dem britischen Parlament und an dem Grad, in dem die von ihm ernannten Beamten das Ohr des Präsidenten auf sich ziehen und seine politischen Entscheidungen beeinflussen konnten.

Schließlich sind Reagan und Pinochet, obwohl sie von einem Politikwissenschaftler (Morley) mitverfasst wurden, mehr diplomatische Geschichte als ein Werk der Politikwissenschaft. Der Fokus liegt auf dem Prozess der Politikgestaltung und den Interaktionen zwischen US-amerikanischen und chilenischen Beamten, nicht auf der Errichtung eines theoriegetriebenen kausalen Arguments oder der Entwicklung eines Rahmens, anhand dessen konkurrierende kausale Behauptungen über politische Ergebnisse getestet werden können. Nichtsdestotrotz vertieft es als solides wissenschaftliches Werk unser Verständnis für die komplexen Beziehungen zwischen Washington und Santiago während des Kalten Krieges und erinnert uns daran, dass selbst der Einfluss hegemonialer Mächte Grenzen haben kann.